泰州市中级人民法院

【内容提要】法官绩效考核作为司法责任制改革中的重要一环，是各级法院改革中的热点，笔者通过对现有考核方案的评析发现，绩效考核方案存在考核主体单一化、考核内容扁平化、考核方法无差别化、考评对象片面化、考核结果唯利化等缺陷，为此，笔者将以X法院近三年绩效考核方案的演变过程为基础，对实践中对绩效考核效果实现有较明显影响的因素进行分析，以X法院的最终呈现的绩效考核方案为蓝本，从发挥绩效考核机制的应有之义、设置科学化的绩效考核评价方法、选取提升审判质量为目的的考评指标三个方位探究适合基层法院适用的最优考核方案。

法官业绩考评，是以司法行为为对象，对行为过程、行为结果和行为效果进行考量，分析、评价和预测司法行为的实现程度和效果，并在评估结论的指引下及时优化司法行为的一整套制度设计，是法院管理中“引导、监督和激励司法运行中‘人’的因素的重要手段”。作为审判管理一项重要职能，审判绩效考核以法院审判质量效率统一指标体系为依托，对反映审判质量、审判效率、审判效果的核心重点指标，按照一定的数学方法进行量化考评，实现对辖区各下级法院、本院各审判业务部门和法官审判业绩的综合评价。

一、问题凸显：法院绩效考核管理机制现状评析

司法责任制的核心乃建构法官依法履职的保障体系，而法官绩效考核制度正是该保障体系中的一项重要内容。 法官绩效考核制度目的在于通过量化的考核方式建立适当的业绩评价方式，实现法院多功能的司法服务作用，保障司法责任制改革任务顺利完成，但在实践中，以地方各级法院为设计及实施主体的绩效考核方案仍存在一系列问题。

（一）考核主体单一化

部分地方法院绩效考核的评价主体由专门考评委员会替代行政部门，貌似积极践行了绩效考核改革去行政化的宗旨，然而专门考评委员会中审执人员的占比较小，法院行政部门对审执部门的管理地位并未完全改变；部分法院绩效考核评价主体单一划定为审执部门负责人，过度强化了个人在考评中的作用，必然免不了会出现“好人主义”的“均等化”评价结果，难以确保考核结果公平、公正，且可能导致部门考核与个人考核无法并轨，不利于考核目的的实现。

（二）考核内容扁平化

庭室考核与个人考核标准未完全区分,部分地方考核未细化考核方案，对法官考核以一些并非法官能力所能及的考核指标进行考核，导致考核结果无法客观体现法官的工作成果，无法通过考核激励提升法官的主观能动性；部分考核指标过于注重客观数据且权重比例设置不合理，如刑事上诉率的过度强化会导致刑事法官轻判放纵犯罪的可能，且过度强调客观指标将会忽略主观意识形态的培养建立，如忽视主观指标的设计，导致廉政纪律、工作作风、工作态度等内无法在法官业绩评价中得以体现，当然如何将主观指标以数字的内容加以体现仍存在困难。

(三)考核方法无差别化

部分法院绩效考核直接简单按照办案数量核算各个部门或法官的工作量，无法准确界定各类案件的难易程度和实际工作投入，不能实现立案、刑事、民事、行政、审监等不同部门之间案件工作量的科学比对。 亦无法量化同一庭室不同法官的实际工作投入，如刑事条线办理10件难案的法官与办理50件简案的法官，两名法官工作实际投入可能是相同的，但是考核指标仅以办案数量核算工作量显然不科学；民事审判中亦会因案由不同而有各自独有的审判特征，如大部分医疗事故、道路交通等案件需要鉴定，对该两类案件与普通债权纠纷案件以审判效率进行比较显然不合理。

(四)考评对象片面化

因法院各庭室工作量分配不均等，导致审判辅助人员的工作量也难以均等，甚至呈现忙闲差距较大的情况。然而大部分绩效考核方案对象局限于审判人员及部门，对审判团队、审判辅助人员、司法行政人员的考核缺失不仅难以发挥考评的积极作用发现和激励优秀的审判辅助人员与司法行政人员，同时也无法体现审判辅助人员及司法行政人员的工作实绩及实际付出比，从而难以最大化的发挥审判辅助人员的实际效用，不利用审判工作的顺利、高效开展。

（五）考核结果唯利化

部分法院过度追求绩效考核指标的数据、法院排名，而不注重法院审判的社会效果，机械化的抓审判管理，导致庭室片面追求冰冷的数据，目标导向发生偏差，甚至出现数据造假的现象，导致“纸上漂亮，本质糟糕”的后果。且经绩效考核评价的差别主要体现在绩效奖金的差异，然而部分地区奖金的差异并不明显，无法形成有效的经济差额来促动干警的工作积极性。

二、迫在眉睫：现行背景下基层法院科学化考核迫切性

（一）司法体制改革对考核机制提供新的平台

“案多人少”的矛盾一直是司法体制改革试图化解的矛盾之一，整合现有资源适应内设机构改革优化案件分别开展繁简分流、团队化办案是当前各法院特别是基层法院重点推进的工作，根据笔者以上分析的以往考核方案存在的弊端，通过一套科学的法官业绩考评实现法官遴选、员额进出、等级晋升、惩戒奖励,提供导向、标准和依据被赋予了新的内涵。因此，构建和完善符合司法规律和司法人员职业特点的法官业绩考评机制，是进一步深化司法体制综合配套改革的应有之举。

（二）地区经济水平对考核方案有重大挑战

地区经济能力对各行业的发展具有重大影响，长久以来，北上广深等发达地区法院各项工作均处于领先地位，从考核角度，前述法院已通过技术措施，实现考评体系智能化，通过独立设计智能线上考评系统，能够客观、直接地反映工作实绩，进而引领、推动各项工作开展。然而除前述高度发达地区法院，鲜有法院有资金和能力设计一套独立考核的系统来实现精准化考核，作为“绝大多数”，更需要通过技术要求不高、指标精炼的考评体系来基本实现科学考评的目的。

（三）指标的选取对考核导向有决定性作用

准确衡量工作成果是量化考核的重要目标，合理地设置考核指标是整个考核办法的核心内容。为了全面推进各项工作，一般情况下法院设置指标往往竭尽所能，面面俱到，不可避免会存在重点难以突出，价值导向性不强，且部分指标之间存在关联或竞合关系，会使法官感到无所适从。司法责任制改革后，由于各基层法院司法责任制改革推进程度不同、特色重点不同，因此有必要进行指标设置改革，建立健全以突出涵盖效率、质量、效果为核心，以办案数量、案件质量、审判效率以及司法能力为主要内容的10-15项左右法官绩效考评项目，突出重点导向功能。

（四）党风廉政建设对考核体系提出更高要求

党的十九大对全面从严治党提出了一系列新的要求，加强法院党的建设，是人民法院始终保持正确政治方向、推进改革发展的根本保证，是强化司法为民、建设过硬队伍的迫切需要，必须通过加强法院党的建设，坚定干警“四个自信”，确保在大是大非问题上头脑清醒、立场坚定、旗帜鲜明，通过党建工作，坚定理想信念、树牢群众观点、站稳群众立场，造就一支政治过硬、本领高强的法院队伍，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。人民法院必须将党风廉政建设纳入每个活动单元，具体到考核上，党建工作必须作为重点因素体现，确保政治上合格。

三、趁势而为：以基层法院特色绩效考核方案思路展开

构建以地区特色审判规律及特点的绩效考评方案，是每个法院在司法责任制改革中的应担之责，笔者将以X人民法院在改革中探索出的基层法院绩效考核途径为例证，以团队考核为主体、质效考核为本位、末尾淘汰为激励等特色为落脚点，探索出适合基层法院适用的绩效考核方案。

（一）充分发挥绩效考核机制的应有之义

以主体去行政化为宗旨。司法领域内的行政化问题一直是困扰司法实践的一大痼疾，司法行政化不仅违背司法运行规律，更在一定程度上导致司法公信力的下滑。X法院在绩效考核改革中着重稀释考评主体中行政人员的占比，仅在党建工作（占比25%）考核中考评主体由行政人员担任，弱化行政部门及行政人员在考评主体中所能发挥的作用。同时单一考评主体的模式，采用分段式考评考评主体的人数，进一步实现全员参与考评的目的。

以提升案件质效为导向。据历年的全国法院审判工作态势报告分析，基层法院承担了大多数的办案任务，对基层法院绩效考评首要目标即提高案件的质量、提升案件办理的效率，有效化解基层法院“案多人少”的矛盾。由于法院各审执部门所办案件性质、难易程度均有差异，绩效考核要能够科学反映各审执部门的实际工作质量及工作质效，实现绩效考核风向标的作用。

以获取利益激励为辅助。基层法院要充分认识到利益分配并非绩效考核的最终目的，不能将利益作为审判人员完成绩效考核指标的内在动力，而应以利益激励作为绩效考核的辅助手段，杜绝实行无差别式的位次排名，否则只能造成审判人员及辅助人员为完成固定考核指标而作出机械化、无感情式判决或裁定，无法充分发挥每位法官的内在能力，更无法实现“为人民服务为宗旨”的司法主旨。

以兼顾程序及结果正义为目的。考虑到审判工作的付出并未一定会呈现正向的结果，故而不能机械的试行唯结果论的考核方法，应当坚持过程导向，体现审执人员及辅助人员在工作过程中的付出、参与度及在案件审理、执行、调解过程中的最大价值。

（二）有效设置科学化的绩效考核评价方法

1.特殊考核背景：繁简分流

在现有形势和体制下，基层法院单纯依靠增加人力资源已无法解决“案多人少”矛盾，通过X法院在绩效考核方案推演的实践中分析研判，发现必须从内外部两个环节来抓突破，即对内进行案件的繁简分流，对外加强矛盾纠纷的多元化解，可通过“70%的简单案件由30%的法官来审理，30%的复杂案件由70%的法官来审理”，以员额法官为主体的“混合团队” 团队运行模式的理念来实现繁简分流的核心思路，实现以较小的司法成本为审判提速的目的。

2.特色考核思路：棋逢对手

如前所述，由于各部门案件性质不同、难易程度不同，简单按照办案数量核算无法准确界定实际工作投入，对不同部门之间的工作量也无法进行科学比对。基于此，X法院借助内设机构改革，对部门职能进行整合优化，将人员、保障向办案一线倾斜，让审判执行工作充当主角。在前期充分调研的基础上，X法院设立“三大中心”，分别为简案审理中心、重案审理中心、综合保障中心。简案审理中心由立案庭、速裁庭以及四个派出法庭组成，重案审理中心由刑庭、少年庭、民一庭、民二庭、执行局组成，综合保障中心由法警队、办公室、审管办（研究室）组成。通过设立可对比、易量化的指标，同一中心内各部门横向比业绩得分，纵向比条线位置，实现各项工作在竞争中进步、发展。

3.科学考评方法：二级考核、擂台赛

绩效考核的作用在于客观、直接地反映工作实绩，进而在宏观上引领、推动全院各项工作开展，微观上通过掌握干警的工作成绩从而将结果运用到人员奖惩、法官遴选、员额进出、等级晋升等方面。除高度发达地区，“绝大多数”法院现有考评体系无法事无巨细考核到或科学考核到干警个人，同时，为破解司法体制改革下庭室负责人不敢管、不愿管的难题，强化庭室负责人的的管理职责，赋予庭室负责人进行二级考核的权利和职责，助力共同促进提质增效。基于此，X法院以分类考核为原则，以二级考核为手段，实现考核全程可视化，通过考核小组考核到部门，部门制定方案考核到团队的方式，结合“擂台赛”机制，以部门之间、审判团队之间、员额法官之间横向比业绩得分，纵向比条线位置，并以此作为核算部门、团队个人业绩的重要依据，从而激发干警比学赶超，争先前位的竞争意识。

4.客观考评内容：目标管理嵌入客观考评

基层法院绩效考核要根据上级法院及同级政府安排的年度基本任务、指标针对性设定各自的院定目标，同时要与以往设定的院定目标进行比较（如同期结案率、二审改发瑕疵率等）。对因案件类型差异难以跨部门比较的重点质效指标设定纵向目标，与同部门历史同期水平进行纵向比较（如二审改发率、平均审理天数等），通过比较鼓励基层法院各庭室通过努力实现自身超越。对办案负荷指标设定横向目标，横向比较在庭室绩效在全院的排名。具体而言，将审判团队和综合部门分开考核，对各部门的具体审判指标、质效指标进行测算，将测算结果分为四个等次，确定庭室季度考核奖金及年终奖金总数。在庭室奖金确定的基础上，再由庭室根据自行确定的考核方法考核到团队、团队考核到个人，确保庭室对奖金的自主分配权，强化庭室的管理职能。

（三）选取提升审判质量为目的的考评指标。

杜绝选取以社会效果至上的考评指标。法官绩效考核数字化能够去行政化的基础上保障考评结果的相对公平，但是在选取量化式的考评指标时应当注意考评指标数字化设置的合理性，如社会效果、服判息诉率、调撤率等受当事人主观情绪影响较大的考评指标，此类指标是审判社会效果的自然反应，能够一定程度反应审判人员的工作效果，但并不能完全反映审判人员的工作质量。当事人调解的意愿、上诉的请求并非完全可通过审判人员的工作而影响之，是与长期积累的社会矛盾、当事人法律认知等因素紧密相关，如若过度强调此类指标则会影响法官的主观能动性。学界早已经认识到了过分追求社会效果会导致法律效果被异化的弊端。

杜绝选取以数量为主的考评指标。当下基层法院办案压力巨大的情况下，基层法院重视对办案数量的考核无可厚非，但是部分法院对办案数量的重视程度远超过案件质量则矫枉过正，办案数量应当被作为一项平均指标对法官的工作量进行总体权衡。在对部门及个人的考评中，应当以质量为上，同时兼顾效率及效果，通过有效的激励手段促使案件质量提升。

1.以定性指标进行共性考核

图1：X法院共性指标分类评价具体分布

X法院经过三年的考核方案的推演，对照上级法院的考评办法，对审判执行及辅助工作进行共性指标和个性指标的的分类评价。（具体数值见图 ）以司法公开、司法宣传的共性指标增加法院工作的透明度，有效提升法官工作的公信力，提升群众对法院工作的认知度及认可度；以庭长办案数的共性指标监督庭长积极履行自己作为法官的审判职能，杜绝庭长以行政之权取代办案之职的现象；以重点工作及综合评价督促庭室在创新工作上有所重视，防止出现仅过度重视办案质量而忽视办案效果的现象。

2.以定量指标进行个性考核

图2：X法院个性指标分类评价具体分布

由于绩效考核的指标名目繁杂，种类多样，往往不能突出重点，使得绩效考核的指引作用难以得到发挥，法官在工作中难以适从，故而建立重点突出、特点鲜明的考核模式显得尤为重要。数字化考核虽长期被诟病，但是科学的考评体系能够客观、直接地反映工作实绩，进而引领、推动各项工作开展。因此，合理地设置考核指标是整个考核办法的核心内容。X法院以“法官办案工作量”为中心，“复杂案件”与“简单案件”分为不同指标类型进行考核的构想。在设置指标时，以宜少不宜多，宜精不易细的原则选择具有代表性、好操作的指标作为考核指标。简案中心选取结收案比、调撤率、平均审理天数3项指标，主要体现出简案快审出效率。重案中心选取法定正常审限内结案率、一审服判息诉率、发改率3项指标，主要体现出繁案精审出质量。综合部门根据职能工作内容、特质，设置不同的个性化考核项目，将业务部门重办案，综合部门重保障充分体现。

3.以作风指标进行管理考核

基层法院的绩效考核制度在遵循去行政化的原则的基础上，应当充分把握去行政化的尺度，以防因此带来的法官的权力真空。同时为了保障法院审判工作与实现法院多元化功能之间关系的，促使绩效考评制度能够发挥实质作用。考评结果既要对法官个体行为提供考评和指引，也要向决策层、管理层反馈考核运行中发现的管理漏洞和共性问题，从根源上解决依靠法官个体努力无法克服的落后方面,对管理行为提供参考和约束。因此考核指标应当包含行政管理方面的指标，同时要实现为全面落实从严治党，加强法院政治建设，坚持党对司法工作的绝对领导、坚持中国特色社会主义法治道路的政治宗旨，实现从制度上助力提升干警的政治品德和职业道德、工作作风和廉政纪律的政治目的，X法院将审判执行及辅助工作、党建工作、作风建设工作三部分考核有机结合，权重为50%、25%、25%，统筹推进政治建设和作风建设，杜绝“重业务、轻党建”现象，并单独设立“人员惩戒”扣分项，因被审务督查通报的或给予约谈提醒、批评教育、责令检查的、诫勉谈话或被给予警告及以上处分的，同时对部门分情形给予扣分或不得分，确保“一岗双责”落到实处。

表1：X法院作风指标分具体分布

结语

总而言之，对于当前司法体制改革背景下非经济发达地区基层法院的绩效考核，要建立重点突出、特点鲜明的考核模式，树立正确考核绩效观，克服“唯数据论”的倾向，既要重视量化考核，又要重视具体分析，同时增加党建廉政与反腐败工作指标权重，破解以往“唯办案论”的不当导向，以主体去行政化为宗旨，以提升案件质效为导向，以获取利益激励为辅助，以兼顾程序及结果正义为目的，充分发挥考核风向标、指挥棒作用。通过区分部门工作特征，分别设立指标对工作内容相近可比的指标，通过擂台比赛的方式，引导、激励干警发扬燃烧激情、争先进位的精神，以这套简便易行为的考核方案，打造高素质的法官队伍打下夯实的基础，实现法院工作有序高效推进。在法院内营造出干实事、促质量、创业绩、求发展的工作氛围，切实提高审判质量和效率，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

（作者单位：兴化市人民法院）