打造行政案件集中管辖改革新样本
在学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育调研工作中，市中院党组以“打造行政案件集中管辖改革新样本”为主题，深入一线开展“解剖式”调研。2023年11月1日，在医药高新区法院召开了行政诉讼案件集中管辖工作调研会，详细了解改革以来取得的成效、当前存在的不足，听取各方对进一步健全完善我市行政案件集中管辖机制的意见建议；11月17日，在医药高新区管委会召开了解剖式调研座谈会，听取司法行政机关对行政争议多元调处中心运行情况的介绍、医药高新区管委会（高港区）政府在府院联动方面的先进经验做法以及对持续深化“派驻法官”改革工作的意见建议等。通过全面梳理回顾“派驻法官”改革工作开展的动因和背景，深入剖析“派驻法官”改革工作的整体思路和成功经验，总结提炼运用习近平新时代中国特色社会主义思想指导实践、推动工作的经验启示，认真思考“派驻法官”改革工作中存在问题及解决路径，推动改革工作向纵深推进。
一、“派驻法官”改革工作基本情况及成效
行政案件集中管辖改革工作，在破除地方保护主义、推进行政审判专业化、促进法治政府建设等方面发挥了重要作用，但与此同时也显现出集中管辖法院与非集中管辖法院（以下称为属地法院）、涉诉纠纷发生地党委政府（以下称为属地党委政府）之间沟通协调机制不畅、属地法院助推属地政府法治建设能力不足、行政争议实质性化解不力等问题。为切实解决上述问题，进一步优化我市行政案件集中管辖改革工作，泰州法院自2021年起创新开展“派驻法官”改革工作，不断探索、细化工作举措，丰富配套机制。2022年，泰州市圆满实现市委朱立凡书记提出的行政诉讼发案率、败诉率“双下降”目标。该项改革工作先后受到最高法院、省法院充分肯定，被最高法院行政审判庭公众号报道、省法院信息简报予以经验总结推介，并为省法院环境资源审判庭所借鉴吸收。
“派驻法官”改革工作实施以来，集中管辖法院的各项质效指标得到全面优化，诉源治理、重大行政争议化解工作成效显著，地方行政执法水平有效提升。
（一）审判质量与效率大幅提升
从近三年全市一审行政审判质效指标对比可以看出，2023年1-10月，集中管辖法院行政案件一审服判息诉率52.61%，呈稳步上升态势；集中一审判决被发回改判率0.84%，同比下降2.09个百分点；简易程序适用率较去年同期上升128%，达到29.73%，全省排名前列；结案率、结收案比、案件审理周期等效率指标得到进一步优化。
（二）争议多元化解合力显著增强
“派驻法官”制度推动构建分层递进、衔接配套的纠纷解决体系。与地方党委政府形成合力，群策群力攻破重点领域的纠纷化解。实质化解涉姜堰南绕城快速化改造工程占用土地、泰兴北沿江高铁项目征收搬迁等案件，保障属地中心工作顺利推进。与涉诉行政机关形成合力，由“派驻法官”专案跟踪、有效钝化矛盾，如与涉诉机关共同调结19家氧化锌制造企业因行政处罚而提起的群体性诉讼。与基层组织形成合力，推动化解主体多样化，如在协调一起因宅基地界址纠纷引发的治安处罚案中，两位“派驻法官”联手追溯争议起因，联合当地村委会共同确定宅基地界址，一并解决民事和行政争议。
（三）地方行政执法水平明显提升
“派驻法官”制度在实质化解争议及促进地方依法行政能力提升的双重作用下，一审行政案件总体呈现发案率、败诉率“双下降”的良好态势。2022年集中管辖法院行政案件收案1041件，2023年1-10月收案数839件，收案数呈现递减趋势；2022年行政机关一审败诉率仅为3.48%，同比下降6.07个百分点。地方城建执法能力显著提升，2022年涉城建败诉案件21件，2023年1-10月，涉城建败诉案件9件，较前两年分别下降27.6%、43.8%，涉城管执法等领域行政案件数量同比明显减少，涉镇街一审败诉率同比下降38.9个百分点。
二、“派驻法官”改革工作的经验做法
泰州法院自2021年起创新开展“派驻法官”改革工作，由非集中管辖法院选派具有丰富行政审判经验和行政争议协调能力强的法官，经市人大常委会任命，派驻到集中管辖法院参与行政审判工作，以有效解决行政案件集中管辖后显现的相关问题，有效推动了行政争议实质性化解。
（一）搭台子，让“派驻法官”成为属地行政争议的“日常协调者”
突出平台建设。由集中管辖法院与市司法局共同成立泰州市行政争议多元调处中心，各属地法院与属地政府共同成立各市（区）行政争议多元调处中心，构建“1+6”多元联动化解格局，“派驻法官”作为多元调处中心的中枢神经，协调司法局、人民调解员及涉诉当事人开展诉调对接工作。落实扎口管理。由集中管辖法院统一开展行政争议的释明引导、定向分流与委托协调、调解协议审查确认等工作；建立“派驻法官”化解争议微信工作群，分类推送诉前、诉中委托协调事务，并限期处理答复；加快委托协作事项交办、反馈、通报及考评数据收集，实行败诉风险“日预警”、委托事务“周推送”、化解成果“月通报”制度。强化统筹协调。集中管辖法院及时评估行政争议涉诉风险，对重大疑难、涉群体纠纷或引发社会广泛关注的行政争议进行标识，与属地“派驻法官”共同研究化解方案，必要时及时向地方党委政府报告；在“派驻法官”异地主审案件中，注重协调其与属地“派驻法官”形成化解合力。2023年，集中管辖法院向“派驻法官”发送委托协作信息121条，反馈率达86.4%；诉前、诉中共委托协调行政争议134件，已调解成功71件，一审案件调撤率达27.27%，同比上升11.8%。
（二）架梯子，让“派驻法官”成为行政裁判的“实质参与人”
共同打造便民普法前沿阵地。在“派驻法官”参审涉所在地行政机关行使自由裁量权、土地行政登记、征收补偿、行政协议等七类案件的基础上，对当事人行动不便、社会影响大、关注程度高或者涉及人数多的行政诉讼案件，通知“派驻法官”参与合议庭审理并开展巡回审判，起到“审理一案、教育一片”的积极作用。邀请区级以上人大代表旁听庭审，相关工作获得时任全国人大代表何健忠充分肯定。协同开展异地调查和勘验。对需要法院依职权查明的事实，委托“派驻法官”至现场实施调查、勘验、调取证据等协作事务，极大方便了管辖法院及当事人，提高了案件办理效率。“派驻法官”承办异地简易案件。2023年，市中院进一步深化“派驻法官”制度，拓展“派驻法官”职责范围，明确由“派驻法官”承办一部分异地简易案件，另由发案数多、败诉率高的属地法院分别委派一名法官助理至集中管辖法院跟案学习；集中管辖法院进一步加强业务指导和日常通案，不断提升“派驻法官”行政审判专业水平、纠纷化解能力、外部协调能力。2023年，“派驻法官”实质参与案件审理171件，占一审行政案件总数的17.6%。其中，参与巡回审判17次，庭外证据交换22次，争议联席化解68次，实施现场勘查12次。
（三）开方子，让“派驻法官”成为府院联动的“有效联络员”
加强府院联动衔接。推行“派驻法官”对重大敏感案件首报制度，协调属地党委、政府参与行政争议的舆情应对、信访稳控和诉源治理。2023年，“派驻法官”联络属地党委、政府106人次。协助管辖法院对常见行政执法瑕疵开展调查研究，找准问题根源，并通过司法建议、专题研讨、联合培训等方式规范行政行为，充分发挥纠纷解决后端对纠纷解决前端的反哺作用。开展法治宣传、联合培训6次，发送司法建议8份，反馈率100%，督促行政机关自我纠错21例，全市总体败诉率同比下降幅度较大。开展高层次府院联动。2023年9月，在“派驻法官”的有效联络下，集中管辖法院向发案率较高的兴化、泰兴两地党委主要领导通报行政审判工作情况，信息专报获得各属地一把手书记批示肯定。以“派驻法官”为有效桥梁，集中管辖法院与各属地党政机关在信息共享、重要工作会商、重大争议解决、联合监督管理、业务培训等方面建立起有效的对接机制，推动了以资源整合、功能融合、手段聚合为目的的深度府院联动。
三、推行“派驻法官”改革工作获得的启示
“派驻法官”改革工作是坚持问题导向，创新思维方式，敢于尝试，不断探索集中管辖背景下最优行政审判运行模式的成功案例，实施该项制度对泰州法院今后推动改革创新工作起到了积极启示作用。
（一）坚持问题导向，增强改革针对性
党的十八大以来，习近平总书记在不同场合多次强调要坚持问题导向，增强问题意识，真正把情况摸清、把问题找准、把对策提实，提出解决问题的新思路新方法。“派驻法官”制度设计即是增强改革针对性，以解决问题为导向的典型事例。正是源于一则行政案件被报道引发舆情后，从中洞见行政案件集中管辖带来的诸多问题，市中院从问题出发制定改革方案，通过实地走访各基层法院，利用全市行政审判与行政复议、应诉工作联席会议，向各市（区）分管领导、与会行政机关负责人征求意见等方式，反复论证，最终有针对性地提出在全市范围建立“派驻法官”制度。
（二）坚持解放思想，提升改革创新性
习近平总书记指出：“价值先进、思想解放，是一个社会活力的来源”。“派驻法官”制度在设计之初即存在是否与行政诉讼集中管辖制度设计初衷相悖的顾虑。面对难题，市中院坚持解放思想，在制度设计层面秉持集中管辖理念，“派驻法官”作为合议庭成员参审本地案件，或独立审理异地案件，既不影响防止地方不当干预的行政案件集中管辖改革初衷，也体现了属地法院参与协调化解的便捷性，有助于进一步提升“派驻法官”专业能力。
（三）坚持实事求是，增强改革科学性
习近平总书记指出，通过回顾党的历史可见，什么时候坚持实事求是，党就能够形成符合客观实际、体现发展规律、顺应人民意愿的正确路线方针政策，党和人民事业就能够不断取得胜利。推行“派驻法官”改革工作过程中，泰州法院将“派驻法官”改革目标宗旨与工作实际有机结合，精准施策，起草《非集中管辖法院派员参与集中管辖法院行政审判工作机制实施细则（试行）》《泰州市行政争议多元调处中心运行规则（试行）》等工作规范，确保“派驻法官”改革工作与行政争议多元调处中心建设同步谋划、一体推进。同时针对工作推进过程中出现的问题，不断完善出台《非集中管辖法院派员参与集中管辖法院行政审判工作机制实施细则》《全市行政审判工作考评办法》等配套制度，确保“派驻法官”改革工作顺利推行并迅速落地见效。
四、下一步深化“派驻法官”改革工作的措施
“派驻法官”改革工作实施以来，取得了一定的成绩，但仍然存在“派驻法官”业务水平仍有待提升、“派驻法官”改革品牌影响力不足、“派驻法官”参与社会治理程度不深等问题，在实质性化解行政争议、持续推进诉源治理、助力法治政府建设等方面仍有较大的进步空间。
下一步，我们将牢记习近平总书记“既当改革促进派、又当改革实干家”的殷殷嘱托，以改革的主动性赢得工作实效，不断把“派驻法官”的工作推向深入，重点做好以下工作：
（一）着力加强“派驻法官”人才队伍建设
强化对“派驻法官”的行政审判业务培训工作，聚焦行政审判中的疑难复杂问题，邀请专家学者、省法院业务骨干来泰开展专题业务培训，及时更新审判理念，提升““”审判业务水平；与市司法局、主要涉诉行政机关等联合开展同堂培训，密切行政执法与司法联系，统一执法与司法裁判尺度；加强行政审判团队建设，强化集中管辖法院的管理和监督职能，对“派驻法官”参与协调化解和承办的案件，全程跟进指导，充分发挥资深法官“传帮带”作用，拓展法官助理的成长空间，实现“派驻法官”队伍的可持续发展。
（二）着力加大“派驻法官”改革工作的宣传力度
市中院牵头召开府院联席会议，主动向各属地党委政府、主要涉诉行政机关的主要领导推介“派驻法官”改革工作内容和意义，进一步扩大“派驻法官”工作机制的影响力；集中管辖法院定期向各属地党委政府通报行政审判工作情况和“派驻法官”改革工作开展情况及成效，提升“派驻法官”改革工作“知名度”，促使“派驻法官”在属地政府法治建设中有名、有为、有位。在集中管辖法院诉讼服务大厅放置“派驻法官”改革工作的宣传资料，向诉讼当事人进行推介；在有“派驻法官”参与办理的案件、矛盾化解及其他各项工作中重点突出“派驻法官”作用，向案件当事人、政府部门、社会公众宣传“派驻法官”工作品牌，进一步扩大品牌影响力，同时听取各方反馈，进一步完善改革工作各项举措，积极回应党委政府及人民群众的法治服务需求。
（三）着力推动府院联动工作走深走实
坚持能动司法理念，主动对接属地党委政府重点项目和专项行动等工作，为党委政府依法决策提供专业法律意见，指导帮助党委政府规避法律风险，力争将矛盾化解在前端。加强对行政案件高发领域、矛盾问题突出领域的梳理排查，主动对接相关职能部门，探索以设立法官驻点联系工作室等方式，提前介入纠纷化解，助推实现诉源治理；优化行政争议多元调处工作机制。积极探索推进行政争议多元调处中心的智能化信息化建设，力争实现涉诉行政争议案件材料线上送达、调处结果线上反馈等全过程电子化，减少线下送达的时间及人力物力成本，提升行政争议实质性化解的时效性；加强多元调处中心人才储备，聘请法院、检察院、司法局退休人员等具有丰富司法经验的人员担任行政诉讼专职调解员，切实提升行政争议实质化解能力；推动行政行为自我纠正制度落地见效。立足行政诉讼化解纠纷的法定职能，全面贯彻落实习近平总书记提出的“法治建设既要抓末端、治已病，也要抓前端、治未病”指示精神，加大“行政行为自我纠正制度”宣传力度，通过发送“自我纠正意见函”、发布行政行为自我纠正典型案例，为行政机关开展自我纠正制度提供有效指引，同时积极探索行政机关自我纠正后裁判方式的选择，提升行政机关自我纠正的积极性、主动性。