泰州市中级人民法院

司法执行作为保障当事人合法权益的强制措施，是实现公平、正义、秩序等法律价值的手段，是实现当事人合法权益的最后一道法律保障。然而，法院执行难已经不是一个新鲜的话题，执行难已不仅仅是阻碍法院工作又好又快发展的障碍，更是制约诚信社会建设的瓶颈，在引起社会各界重视的同时，更是引起了顶层设计的深层次思考。本文希望通过对破解执行难操作层面的探究，以点出发，尝试提出破解“被执行人难找”问题行之有效的措施，力图推进本市执行联动威慑机制更完善、更有效。

一、执行难的背景及现状

执行难是指由于执行人员的内在因素、执行环境的外在干预、以及被执行人的执行能力、法律素质等综合因素,所造成的执行案件在执行过程中的阻力。执行难问题，是随着国家经济体制和社会管理体制改革的逐步深入而出现的，不少纠纷难以在基层得到解决而逐渐进入司法领域，需要法院进行裁判和执行。受体制、制度等各种因素交错作用的影响，执行难的问题开始出现并日益突出，逐步演变为社会关注的焦点问题和群众关心的热点问题，也成为法院需要着力解决的难点问题。执行难问题，不仅困扰了法院自身的工作，也使社会各界对司法权威产生了疑虑。

最高人民法院将执行难概括为“被执行人难找、执行财产难寻、协助执行难求、应执行财产难动、特殊主体难碰”五种情形，五种情形如同五座大山，难以逾越，处处给我国的执行工作带来困扰。在着力构建诚信社会的大背景下，通过顶层设计及信息化建设，“执行财产难寻、协助执行难求”等问题得到了有效的解决，执行工作的实效得到了一定程度的提升。然而，面对“被执行人难找”这一问题，目前鲜有有效的应对之策，此已成为执行工作中的“难中难”。

二、被执行人难找的主要表现及成因

在案件进入执行程序后，被执行人故意躲避人民法院的联系，或换电话、或换地址、或外出务工，长期下落不明。这些“人难找”的主要表现严重制约执行工作开展。以泰兴法院为例，被执行人下落不明致使案件无法实际执行约占40％以上。

造成“人难找”的多重因素，主要有几个方面：

（一）立法层面：执行权利小，难以满足执行需要。民事执行权主要由民事诉讼法所赋予，但现行民事诉讼法关于执行程序的规定仅有34个条文，主要条目式的列举了法院可以采取的强制措施，对执行权的性质、权力边界、范围等缺乏明析的规定，执行权赋予不足造成法院执行权力小、可采用的执行措施、执行手段极为有限，有些实践多年的有效执行措施却仍然没有法律依据。我国现行《民诉法》规定执行措施的种类主要有查询、冻结、划拨、扣留、提取、搜查、强制交付、强制迁出房屋或者退出土地等，以上执行措施大部分是针对被执行人财产。针对于被执行人本身，《民诉法》及其司法解释规定对无正当理由拒不到场接受调查询问、配合执行的情况，可以拘传到场，除此之外，并无其他措施。但值得注意的是，拘传是以能找到被执行人为前提的。当被执行人下落不明的情况下，在现行法律框架下，人民法院并没有被赋予其他权力对被执行人下落进行寻找、侦查的权力，各类现代手段，如手机信号定位、网络追逃等无法使用，造成被执行人“玩失踪”成本低、手段简单易行，相反法院寻找被执行人手段落后、成本高，自然“斗”不过被执行人。

（二）法院层面：案多人少压力大、找人手段单一。近年来，法院“案多人少”矛盾日益突出，执行案件逐年攀升。执行人员短期内无法大幅增加，人案比例过低，执行人员疲于应付，无法投入过多精力去寻找被执行人下落。因为执行案件数量大，执行员接触当事人数量庞大，以泰兴法院为例，执行人员年均新收案件近300件，案件的财产查控、被执行人谈话、强制执行措施等耗费了执行人员大量的时间与精力，执行员不可能详细掌握每位被执行人的相貌特征，更难以有时间主动查找被执行人下落。现阶段，法院寻找被执行人主要依靠申请执行人提供线索，并且严重依赖于当事人亲自带路和当面指认。法院寻找被执行人手段有限，方式落后是人难找的重要内部原因。

（三）社会层面

1、公众对执行工作配合度低。被执行人下落的查找往往离不开社会的配合的支持。就基层自治组织的村委会、居委会的层面来讲，村委会（居委会）对被执行人下落的查找有着很重要的作用。但实际情况是，执行工作在村委会（居委会）上得到帮助效果远不理想。一方面，出于狭隘的地方保护主义思想，村委会（居委会）不愿将被执行人下落或线索告知执行人员，另一方面，随着经济发展，传统乡土和管理结构产生变化，农村人口流动频繁、农村地权改革都在一定程度上弱化了村委会的职能，村委会（居委会）确实对被执行人下落一无所知。另外，因管理失范、纠纷多发，相当一部分村委会自身即为被执行人，对执行工作抵触情绪严重，更不愿配合法院找人。从普通民众层面来讲，因缺乏相关激励、奖励机制，出于多一事不如少一事、不愿得罪人的思想，也不愿配合法院找人。

2、信用机制不健全，规避执行成本低。我国尚未建立完备的公民信用体系，没有明确的信用体系建设和管理部门，没有全国统一的信用体系建设规划，条块分割现象严重，存在多头建设、建设标准不一的现象。社会信用体系不健全，法院与公安、税务、银行、房管、工商等部门未能形成信息共享的局面，全社会未能建立完善的信用惩戒机制，被执行人规避执行成本低。对被执行人而言，只要离开居住地，不被申请执行人和法院发现，可以照常生活、工作、消费。在现行体制下，被执行人只要降低一下对自己道德和良心的要求，用理性经济人思维进行思考，欠下大量债务后“跑路”无疑一条重新开始新生活的不错选择。

3、暂住人口管理松散，给被执行人以可乘之机。随着经济的快速发展和社会进步的需要，人口大量流动已经成为常态，传统户籍管理手段难以适应社会发展需要，传统户籍制度不断放宽管理要求，即便是公安机关因流动人口“登记办证率低、漏管失控现象严重，难以完全掌握流动人口的动态情况”。流动人口大量增加，现行管理手段无法实现对流动人员有有效管理，加上人员管理权掌握在公安机关手中，法院在无法取得公安机关配合的情况下，只能依靠传统落后的手段寻找被执行人，自然难上加难。

三、现行模式及他山之石

以泰兴法院为例，寻找被执行人下落主要依靠三种模式。一是申请人提供线索，二是采取凌晨行动、执行110等突击行动，三是通过执行悬赏发动群众。其中主要依靠申请人提供线索，然而只要被执行人离开住所地或经常居住地，申请人很难再找到其下落。没有被执行人下落线索，让执行人员在茫茫人海中寻找素未谋面的被执行人几乎是不可能的事情。凌晨行动、执行110等突击行动也是建立在申请人提供线索的基础上，这类行动往往带有极高的工作风险，不仅会造成执行人员生理和心理的双重压力，而且效果并不理想。通过执行悬赏找人，除上文所述多数群众出于多一事不如少一事、不愿得罪人的思想，不愿配合法院找人外，司法成本也比较高，正处于摸索阶段，并未形成成熟的工作机制和方法。除依靠申请人提供线索、借助公安、基层组织寻找被执行人外，就只能走街串巷进行查访，而走街串巷式的查访将耗用大量的司法资源，且效率低下，实践中几乎没有操作性。

在充分认识到现有“找人”模式的弊端后，多地开展了多项创举。比如浙江、湖北省内多地法院与公安机关建立了信息共享机制，将被执行人信息纳入公安110指挥中心布控平台（简称临控系统），取得了较好的效果。公安机关是具有武装性质的治安行政和刑事执法机关，拥有着独特的信息资源。人民法院在案件执行中通过公安机关的科技信息技术，可以查找被执行人的下落；通过户口信息系统，可以查找被执行人的户口迁移去向；通过外来人口管理系统，可以查找被执行人的暂住地址；通过旅馆业信息系统，可以查找因躲债长期暂住在外或高消费的被执行人的行踪；通过车辆管理信息，可以查找被执行人车辆登记、抵押等情况。上述信息资源的共享，极大地促进了人民法院执行工作的开展。

四、利用临控措施突出重围的设想

综观被执行人难找的原因，社会诚信机制构建任重道远，案多人少短期内难以改变，且以上几点问题的解决已基本形成共识，本文在此不做赘述。笔者以为，基于现阶段法律规制以及环境下，解决被执行人难找可从丰富执行手段角度入手。他山之石可以攻玉，笔者认为可以在民事执行中引入公安临控机制对下落不明的被执行人进行定位，从而建立弥补法院在执行手段和司法资源方面的不足。

笔者调研发现也有部分法院尝试将决定被拘留的被执行人纳入公安临控系统或网上追逃系统，但效果并不理想。一方面，缺乏相关激励考核机制，公安机关积极性不高。另一方面，公安机关在履行告知义务、异地羁押等问题上均缺乏明确的法定依据。笔者认为，将公安临控机制引入执行程序，并非机械的全搬硬套，更不能过多把任务、责任推向公安机关，其本质应该立足于借助临控机制有效丰富法院寻找被执行人下落的手段。因此，有以下几个问题值得关注与解决：

（一）公安机关临控机制简述。临控机制是一种以公安网、互联网、协作单位的信息为查询比对资源的布控方法。临控机制得以运转的主要机理是通过数据的采集与比对，发现并抓获在逃人员。采集的数据及时录入“全国在逃人员信息系统”的人员信息；与此进行比对的是公安机关日常工作中发现的可疑人员以及公安机关在管理社会方面占有的人员名册，该名册涉及常住和暂住人口、旅馆住宿人员、民航乘客、银行储户等多个社会管理系统。这些系统都与“全国在逃人员信息”系统进行了对接，自动化对比成功便会自动报警。

（二）法理依据及人身权益保护。根据《中央政法委关于切实解决人民法院执行难问题的通知》（政法[2005]52号文件）精神要求，人民法院执行工作要在同级党委的统一领导下，依靠社会各界的支持配合，加强协作，综合治理，建立解决执行难的社会联动机制。根据最高人民法院和公安部联合下发的《关于建立快速查询信息共享及网络执行查控协作工作机制的意见》，公安协助法院执行是法律的规定也是上级部门的要求，利用公安临控系统查找将被执行人下落没有法律障碍。需要注意的是，笔者所说的纳入公安临控机制，只是利用此机制对被执行人进行定位，定位成功后，仍由人民法院按照民事执行相关法律规定对被执行采取相关措施，所以并不涉及到被执行人基本人身权利的侵犯问题。

（三）关于具体引入形式。笔者认为，可以在公安机关临控系统中添加“法院执行”板块，并将此系统在人民法院执行局安装一至两个终端，予以相关人员一定的授权，对需要追逃的下落不明的被执行人身份信息、从业领域、基本案情、相关法律文书等相关情况进行登记、上网，并同时留有执行法院、执行法官有效联系方式。将符合司法拘留条件的被执行人员名单及相应拘留决定书、拘留通知书提前送交公安机关备案，当来源于旅馆住宿人员、网吧上网人员、民航乘客、银行储户等多个社会管理系统与在网上被执行人员名单比对成功，系统报警后，由公安民警第一时间通知执行110值班人员出警，紧急、必要情况下可由公安机关携带拘留通知书对被执行人进行拘留并通知法院执行人员。

（四）关于联动配合机制。能够将临控机制引入执行工作并发挥作用的前提是与公安建立的良好沟通配合机制。在这一机制建设过程中，应当尤其注重考核激励机制。对于公安机关在日常管理中发现的被执行人线索并告知人民法院的，应予以公安机关相关人员一定的奖励，笔者认为奖励标准不应低于公安机关内部规定应给予的对于网上追逃的奖励标准，并尽可能将对被执行人网上追查的考核纳入到其整个网上追逃工作的管理和考核工作中，以此激励公安机关相关人员积极性，杜绝其“事不关已、高高挂起”的思想。在这一方面，泰兴法院与泰兴公安局已经建立了良好的合作基础并取得了较好的效果。2014年两部门就机动车辆查控形成执行联动机制，公安机关利用车辆查报系统，协助法院扣押车辆50余辆次，为解决执行财产难控的问题做出了贡献。

笔者建议将公安机关临控机制引入法院执行工作，只是为解决“被执行人难找”提供了一个可能的思路，具体的工作机制以及与公安机关的沟通配合需要在市委、市政法委的领导、协调下完成，而非法院一已之力可以承担。执行难作为一种现象出现，原因是多方面的，执行工作要解决的也远不止“人难找”这一难题。笔者以被执行人难找这一问题为视角，提出解决这一问题不成熟的构想，希望能够引起党委、上级部门及协执单位的重视，以期为两到三年内基本解决执行难贡献微薄之力。