泰州市中级人民法院

党的十八大以来，随着全面依法治国战略不断深入和司法体制改革持续推进，行政审判工作取得了长足进步和可喜变化，传统的“立案难”“审理难”“执行难”问题得到较大改善，司法公信力和司法权威得到较大提升。但与此同时，行政审判仍然存在不少困难和隐忧，与人民群众日益增长的司法需求和国家治理现代化要求之间还存在一定差距。其中，以“两高一低”现象为外在表征的“程序空转”问题较为突出，行政审判实质解纷不充分的批评不绝于耳，已然成为影响行政审判长远健康发展的主要矛盾之一。如何寻找破解“两高一低”的解决路径，成为当前行政审判面临的重要课题。

一、实践检视：引领性判决实质化解矛盾争议功能不彰

《行政诉讼法》分别规定了撤销重作判决、履行判决、给付判决、变更判决、确认违法判决等判决类型，构建了多元化的行政判决类型体系，标志着“‘单向度’的行为诉讼转向‘多向度’的关系诉讼”，系《行政诉讼法》修改中“最为丰富和最有特色的内容之一”。尤其是变更判决、履行判决、给付判决能够明确指引行政机关的行政行为，作为引领性判决，对行政争议的实质性解决和行政相对人合法权益的有效保护都具有至关重要的作用,充分体现了人民法院对行政机关依法行政的有力监督,可谓彰显司法能力的“重器”。但是，地方高院出台的行政争议实质解决机制文件中，虽表明“协调化解与依法裁判有机结合”的基本观点，但在具体设计中明显偏好协调化解，谈及依法裁判适用情形的寥寥无几，更不必说在行政争议实质解决机制设计中谈及引领性判决在实质性化解矛盾争议上的功能。

（一）重协调轻判决的趋势愈演愈烈

虽然判决与协调本身并无明显高下之分，但案件庭审的充分展开、裁判文书的主动公开和裁判内容的是非断定等特质，还是决定了判决方式在实质性解决行政争议中的主导地位。诚如何海波教授所言:“倡导行政诉讼协调处理，必须以一个独立和权威的司法体系为前提,以法院能够确保依法判决为后盾。舍此，协调处理只能成为对法治理想乃至法官尊严的嘲讽。”长期以来，实体裁判率低始终是我国行政诉讼制度实施效果日渐式微的表征。以J高院为例，J高院于2023年同时出台了10大行政审判典型案例及6个实质化解行政争议典型案例。实质化解行政争议典型案例涉及加装电梯规划许可、征收房屋补偿安置、文保单位修缮等多个行政执法领域，实质化解矛盾争议的手段侧重于多元调处、诉调衔接、负责人出庭应诉等，但未有一起案件通过判决方式结案。同时，在10大行政审判典型案例中，仅有一例典型意义宣传侧重于实质性化解矛盾争议，但法院化解争议的手段在于“诉前调解＋司法确认”模式。经检索，其余法院均有类似情况，S高院发布的“某商贸有限公司诉上海市嘉定区市场监督管理局行政处罚决定案”中，二审法院已经查明行政相对人行为的违法性和结果的严重性尚不符合《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准适用规定》中“从重行政处罚”情形，但还是通过主持调解促使双方当事人自愿达成行政调解协议的方式结案。在该案的典型意义中写到，法院并未优先直接选择判决来纠正不当，而是在查明事实和分清责任前提下，因案施策，通过调解使行政争议得到实质化解。既节省了行政资源、司法资源，依法了维护企业合法权益，也避免了当事人讼累，取得较好社会效果。由此可见，在行政争议实质性解决理念的贯彻过程中，依法判决更有被协调化解取代之势。引领性判决“遇冷”，深刻反映出引领性判决的引领功能在实质性化解矛盾争议机制层面不畅，导致法院过分倚重协调化解路径。

（二）引领性判决适用空间被宣告性判决压缩

在通过判决一揽子解决行政争议的实践中，法院亦倾向采用宣告性判决来回应原告的诉求。以J省T市集中管辖法院2023年度所审结的一审行政案件为例，2023年审结的行政诉讼案件中，判决驳回原告诉讼请求的112件，占判决总数的92.56%；判决行政机关败诉案件8件，其中确认违法5件，责令履行职责2件，判决赔偿1件，败诉率3.33%。在判决方式中，指引性判决仅有两例。再如L省D市集中管辖法院行政案件司法审查报告显示，2023年，该市行政机关败诉案件12件，行政机关的总体败诉率为6.8% ,同比下降了5个百分点。其中判决撤销(含撤销后重做、含二审改判)行政行为6件，责令履行法定职责1件，确认行政行为违法4件，确认行政行为无效1件。败诉案件主要集中在社会保障、公安管理、综合执法等领域。指引性判决仅有1例。同时，引领性判决均为履行判决，未出现变更判决及给付判决的踪影，而撤销判决及确认违法（包含确认无效）判决大行其道。如，被诉行政处罚、行政赔偿或行政补偿决定等明显不当，或者被诉行政行为存在其他违法情形，法院能适用变更判决的不适用变更判决，或者仅判决撤销或部分撤销被诉决定，并责令行政机关重作。

（三） 引领性判决自身引领作用不强

这一点主要体现在履职判决或者给付判决中。在不作为之诉中，法院虽针对原告的诉讼请求，认定行政机关不作为违法，并责令行政机关履行其应当履行的法定职责，但履职内容较为笼统，如责令市政府于3个月内重新作出补偿决定或者责令行政机关就当事人的申请重新作出答复。原告的诉求通常并未因履行判决的作出而得到满足，还需要依赖行政机关进一步作出或者重新作出行政行为。在目前的审判实践中，原告有时并不认同行政机关败诉后作出的行政行为，从而引发新一轮行政诉讼，造成行政诉讼程序空转，也难以为公民提供有效的司法救济，甚至存在部分行政案件最终升级为信访事件。

二、成因分析：制约引领性判决适用效果的主要因素

着眼于审判实务，本文认为粗疏的判决适用条件、僵化的司法审查标准、谦抑的司法审查强度、法官内生动力的缺失制约了引领性判决的功能发挥，致使行政诉讼两率羁高，争议的实质性化解难度较大。现分述如下：

（一）粗疏的判决适用条件

粗疏的主要表现在制约引领性判决方式的适用条件规定比较原则，不同判决方式之间的区分适用条件有待进一步厘清，导致审判实践中出现“同案不同判”的局面。当然，此种情况不仅体现在引领性判决的规定方面，同样体现在宣告性判决的规定方面，进一步导致法院在区分适用引领性判决及宣告性判决存在困境。如，履行判决中对“法定职责”的理解、不履责与不作为关系、确定“期限”、不完全适当履责的认定和处理、与其他判决方式的区分适用等问题有待明确；给付判决与履行判决的区分适用模糊不清，导致实践中给付判决向履行判决“逃逸”现象。实践中，变更判决的适用极少，不适用变更权的情形普遍存在，易出现双方当事人均不满意的效果，导致变更判决向撤销重作判决“逃逸”现象。

（二）僵化的司法审查标准

人民法院实质性解决行政争议的首要特点就在于审查广度的整体性，即不局限于审查被诉行政行为的合法性，对当事人真实的诉讼目的、对案件涉及的其他相关争议和被诉行政行为的合理性同样给予关注。整体性审查标准体现了人民法院行政审判活动的全局观，为不同化解方案的优劣对比提供了可能，是行政争议实质性解决在外延层面的特质。我国行政诉讼既不是完整意义上的主观诉讼，也不是完整意义上的客观诉讼。当事人向法院提起的权利救济诉求，系主观诉讼的启动方式；法院以合法性作为审查标准，当事人的诉求并非审理核心，系客观诉讼的审理方式。诉讼请求的主观性与法院审判的客观性使得行政诉讼在构造上呈现出一种扭曲的“内错裂”形态。“生动丰富的社会生活与机械严格的形式法治之间存在紧张关系，使得法官如严格适用法律对行政行为进行合法性审查，将只能在法律规范层面解决行政行为合法性问题，实现的是客观公法秩序，无法触碰到争议的核心内容及原告实体权益。”故过分强调合法性审查标准，流失实质合法性，亦压缩司法裁量空间，客观阻断审理范围向其他相关事项扩展的可能性，造成行政诉判关系紧张，导致无法彻底解决行政争议，系限缩裁判解决路径的重要因素。

（三）谦抑的司法审查强度

司法权与行政权的关系问题，系行政诉讼制度运行发展的引擎。司法审查的“强弱度”问题，决定着司法对行政行为干预的纵深范围。在行政审判实践中，法官以有限审查为原则，强调应在一定界限内行使司法权，避免“制衡不足”抑或“干预过度”的双重风险。在裁判解决路径中，引领性判决的适用稀缺是行政审判徘徊于坚守司法的被动性与中立性、衡平司法的稳定性与合目的性、发挥司法的能动性与主动性的现实图景，反映出司法过度谦抑现象仍旧明显，这也是行政争议难获实质解决的真实写照。

（四）法官内生动力的缺失

引领性判决属于具有明确处理结果实体性判决，虽然在化解行政争议方面具有天然优势，但却隐藏着案件事实认定清楚、法律适用正确的前提条件。要作成一个变更判决或履行判决，无论是对于案多人少的法院还是对于追求效率的复议机关来说都有一定难度。行政案件的事实认定过程较为复杂，需要进行大量的调查工作，适用引领性判决即意味着加重法院的审查负担。因此，在主观层面，部分法官缺乏适用引领性判决的内生动力。

三、中心路径：引领性判决功能定位之重塑

（一）引领性判决实质性化解矛盾争议中心地位之证成

当前正处于利益关系重组、社会风险叠加、发展稳定并重的社会转型期，必须看到人民群众解纷需求的多元化，必须承认行政审判资源的有限性，实质解决行政争议有赖于在法治轨道上推动包括多元调解、行政复议、行政诉讼等在内的制度体系“同频共振”，共同描绘行政争议多元化解决的生动图谱。但同时，在行政复议主渠道功能不畅、非诉解纷机制公信力存疑等现实背景下，以审判为中心的诉讼路径系行政争议实质解决的有效路径和最终救济。应当确立引领性判决在行政争议实质性解决路径谱系中的中心地位，在行政审判过程中恪守优先依法作出引领性判决的理念，才能通过裁判为行政机关确立明确的规则指引，进而产生诉源治理的功效。

1.给付行政的兴起

社会转型时期的行政任务多样复杂,积极行政的面向更为突出。“传统行政法学之所以受到批评,乃是因为它未能关注到行政任务,或将行政任务限缩在自由法治国危险预防的范围。”伴随着给付行政的兴起,具有直接给付功能的判决类型理应获得广泛运用。新行政诉讼法分别规定了履行判决、给付判决以及变更判决和重作判决,如果法院过于谦抑,不愿作出具有明确时间和内容要求的给付类判决,就极易造成循环诉讼。

2.实质性化解矛盾争议的时代背景

“行政争议实质性解决”最早由最高人民法院在2010年4月举行的“全国法院行政审判基层基础工作座谈会”上提出。同年5月举行的“全国法院行政审判工作座谈会”上，“行政争议实质性解决”正式成为促进行政审判科学发展的长效机制。当时提出“行政争议实质性解决”，与行政审判实践中业已存在的“程序空转”现象直接相关，这从2011年全国法院行政审判工作会议的主题“以解决行政案件申诉上访率高、原告服判息诉率低为抓手，着力实现对相对人权益的实质性有效救济”中也可管窥一二。此后，最高人民法院通过司法解释、政策性文件等不断强化行政争议实质化解理念。2023年以来，最高人民法院深入贯彻习近平法治思想，提出“坚持能动司法，做深做实为大局服务、为人民司法”，并将其视为推进审判工作现代化的必然要求。最高人民法院张军院长多次强调：“老百姓到法院打官司，是要来解决问题的，而不是来陪我们走程序的。如果案子虽然依法审完了，但问题没有得到实质性解决，当事人肯定不能理解和接受，还会四处告状，就会导致‘一案结、多案生’，既加剧法院、法官‘案多人少’的矛盾，更是会增加当事人的诉累，甚至是不满、怨恨情绪。”2024年最高人民法院工作报告亦要求，“一些行政争议涉及面广、矛盾复杂，‘一判了之’解决不了、解决不好，要在法律框架内寻求群众更满意、政府也支持的最佳方案”。上述论述旗帜鲜明地反对“程序空转”“机械司法”，积极地追求争议的实质性解决。在此背景下，行政争议实质化解得到空前重视，并上升到行政审判现代化检验标准的高度。

相对于宣告性判决而言，引领性判决是一种基于高强度审查的判决。就裁判功能而言，引领性判决的判项内容非常具体，法院没有必要将诉讼之‘球’踢回行政机关重新处理一遍，完全可以也应当直接通过给付判决彻底解决行政争议，实现案结事了。引领性判决弥补了宣告性判决的不足，促进行政机关履行实体性义务，切实维护当事人的合法权益。

3.裁判方式的价值指引

将社会主义核心价值观深度融入司法裁判，确保裁判发挥价值引领作用，系司法主动融入社会治理、助力法治建设的内在要求。在引领性判决中，法官在认定事实、适用法律的司法过程中，通过对事实进行价值评判、对法律进行价值阐释、对规则构建提供价值指引、对裁判结果进行价值检视等方式，确保司法裁判的释法说理充分、透彻、恰当，在司法裁判中亮态度、辨方向，通过裁判固化社会公众的基础常识、生活情理、公序良俗等法治社会之共同价值。作为“强大的行政机关与一介市民站在真正对等的立场上，就事关自己利害关系的事项展开富有诚意的对话”之平台，行政诉讼理应更加注重发挥裁判的“价值引领力”，以司法公正培育法治社会。

（二）引领性判决适用之边界划定

1.判决与调解关系的妥适处理

强调引领性判决在行政争议实质性解决中的中心地位，并不是完全否认依法调解和协调化解的作用。在传统的思维理念中，解决行政争议的关键在于法院等解纷机关，法院判决的作出就意味着纠纷的解决。事实上在很多情况下，即使法官作出了合法的判断，纠纷也不能因此得到解决。在判决与调解的关系问题上，前者重在体现正义，后者重在维护和谐，二者的差异并不意味着其应当相互排斥，而更应当是共生和相辅相成的关系。谁更有利于行政争议的实质性解决，更有利于维护原告的合法权益，就应当依法适用。对于实质性化解行政争议，行政机关与法院相比有时更具优势。最高人民法院在司法文件中多次强调，解决行政争议要积极争取政府的力量。法院的判决方式有限，在明确行政机关的具体履行内容方面，有时远不及行政机关自主采取的解纷方式有效。行政机关掌握着大量社会资源，对于解决行政争议的方式方法更为灵活多样，可以满足相对人多元化的解纷需求，更有利于实质性化解行政争议。例如，2020年上海高院公布的实质性化解行政争议典型案例四，朱某等诉上海市松江区泗泾镇人民政府行政赔偿系列案中，法院认为“单纯的金钱赔偿或者继续允许原告任意对外出租，均难具有可操作性和可持续性，无法实现争议的实质性解决。考虑到镇政府在园区管理、招商引资、产业选择等方面的资源优势，合议庭将着力点放到发挥政府主观能动性上，……在法院居中协调下，双方一致同意由政府牵头引入第三方平台，将原告的厂房交给该第三方平台进行长期整体包租。”依照法律规定和司法谦抑原则，法院不能直接判决政府牵头引入第三方平台，只能采用传统的判决方式和内容，无法满足原告需求。但掌握丰富资源的行政机关能够采取多元的解纷措施，实质性化解行政争议。

2.裁量收缩原则的限制

在我国的行政判决体系中，司法权对行政权之干预呈现强弱程度差异。这可从以下三个指标中推知。其一，是否尊重行政首次判断权。确认违法判决、撤销判决、确认无效判决都是从反面否定行政行为，而未从正面指出其正确做法，故行政首次判断权被尊重。履行判决、给付判决、变更判决即引领性判决都存在法院代替行政机关作判断的场合。根据《行诉法解释》第91、92条，履行判决在“不需要被告调查或裁量”（即裁量权缩减至零）的例外情形下，将由法院决定被告应履行的行为内容，而给付判决之常态便是由法院决定被告履行“相应的”给付义务；至于变更判决，其本就是直接变更行政行为的内容，故引领性判决不尊重行政首次判断权的程度依次递增。基于权力分立原则，为了避免侵犯行政权，有必要对引领性判决设置严格的限度——被告裁量权缩减至零。

行政机关作出行政行为，有的是法律规定比较明确或者事实比较清楚的，行政机关没有进一步裁量斟酌空间，一般称为“无裁量余地”，或者“裁量缩减为零”；行政机关还存在进一步裁量斟酌空间，一般称为“有裁量余地”。人民法院经审理认为被告不履行法定职责，如果事实清楚、法律规定明确，被告没有裁量余地的，为了减少当事人的诉累，减少程序空转，法院应当判决尽可能判决到位，即判决被告在一定期限内依法履行原告请求的特定职责的判决。例如，法院经过审理认为原告完全符合结婚的条件、原告已经通过了律帅资格考试完全具备颁发律师资格证书的条件等等，行政机关已经没有裁量空间或者判断余地，法院就应当判决直接发给证书。再比如，如果房屋征收补偿的标准和面积等事项明确，即便行政机关重新作出征收补偿决定，亦是按照上述内容作出，行政机关已无“裁量余地”，也就没有必要要求行政机关再行作出补偿决定，法院应当直接作出具有实际给付内容的判决。

如果行政机关还有裁量空间，也就是说尚需行政机关调查或者裁量的，人民法院应当尊重行政机关的“首次判断权”。基于行政权和司法权的划分，人民法院也可以判决行政机关针对原告的请求重新作出处理。根据《行诉解释》的规定，“尚需被告调查或者裁量的”，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。“尚需被告调查或者裁量的”意味着行政机关对于相应的行政事项需要在进一步调查核实的基础上，重新进行斟酌、裁量。一些司法解释对此作了规定，例如，根据《最高人民法院关于申理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第9条第1款、第 4款规定，尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。第10条规定：“被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，参照第九条的规定处理。”可见，“尚需被告调查或者裁量的”意味着行政机关对于行政事项还有裁量的空间、余地，人民法院不宜以自己的判断代替行政机关的判断。

四、进路方法：引领性判决实质解决机制的制度构建

诉讼过程或者通过诉讼解决纠纷的过程，本身表现为双方当事者和法院所从事的一系列行为的累积。”立足立案、审理、裁判的诉讼全过程，本文试图从诉求实质化、审理实质化、裁判实质化的三维视角构建引领性判决实质解决机制的诉讼制度，充分发挥司法的积极性、能动性、回应力。

（一）诉求实质化：强化案件识别机制+探求当事人真实诉求

1.强化案件识别机制

在行政争议实质解决路径的现实版图中，调解解决路径与裁判解决路径同步发展：强调裁判解决路径，避免“司法无能”；认可调解解决路径，则是在否定“司法万能”的清醒认知下，在历史遗留类、政策变迁类案件中探索调解解决“空间”的理性选择。故诉求实质化的前提条件系明晰更适宜引领性判决解决路径的案件类型。一是法律关系复杂类案件。即“须以相关民事或者其他行政案件的审理结果为依据”类案件。法院在审理此类案件时，可以进行整体性审查，通过引领性判决“一揽子”彻底解决纠纷。二是行政裁量类案件。此类案件是法院作出实体性判决，充分发挥裁判引领作用的关键领域。三是民生保障类案件。主要是工伤认定、保险征缴、城市旧改、征地拆迁等相关案件，此类案件关系到人民群众的切身基本利益，体现法院贯彻司法为民宗旨、发挥裁判价值引领、托底式保障民生的司法担当。

2.探求当事人真实诉求

引领性判决若需实质性化解争议，必须直面当事人之间的矛盾争议，探求当事人的真实诉求，这样才能作出适当的判决。行政诉讼司法实践中，原告方因自身诉讼能力普遍较弱，对法律的理解有所偏差，在起诉状中载明的诉讼请求往往有失精准、恰当。对此，人民法院在确定诉讼请求时，不应完全拘泥于起诉状中对诉讼请求的描述，可以基于有效监督依法行政、实质化解纠纷、更好保护当事人合法权益等因素考量，结合具体案情对诉讼请求作出一定程度的穿透理解。

行政诉讼专业性强，不能苛责当事人的法律知识达到高水准，且个人诉讼居多，加之行政诉讼领域并无律师强制代理制，诉讼请求随意性较大在所难免。对于诉讼请求难以厘清的，法院可以要求当事人自己说明诉讼目的，避免法官推断诉讼目的的偏差，也给予当事人自我阐释的机会，让其更加信服。充分听取当事人意见并确定争议实质，是启动穿透式审判的基础。所谓“机械司法”“就案办案”，往往就是指限于当事人诉讼请求所涉及的法律事实，带着结论找法条、看着法条找事实，最终导致忽视案件的真实全貌，对特定事实的整体定性和综合判断产生偏差。概括具体方式，主要包括：在庭审或询问当中充分听取当事人发表意见；尽可能请当事人本人（而非代理人）出庭、受询以及相互质证；提示当事人可以庭后继续提供证据或意见材料；引导证人出庭质证；认真处理案涉信访材料，等等。只有全面了解案件全貌才能准确认定双方争议的实质问题、核心问题，归纳争议焦点才能真正点到“穴位”、打通“筋脉”，也为有效的法律适用和纠纷化解打下基础。

（二）审理实质化：适当突破“一行为一诉”+庭审实质化

1.适当突破“一行为一诉”

当事人的实质诉求只有在进入实体审理后，才有获得公正审理、引领性判决的可能性。在坚持“作为诉讼请求基础的被诉行为须只有一个”原则的基础上，法院应主动探索“一诉”与“一事”的正相关联动方式，对相关民事、行政争议一并进行审理，有利于减轻当事人诉累、厘清各关联行为的责任划分、实质解决争议。

一是一并审理关联行政行为。如存在事实关联、内在逻辑牵连的两个及以上行政行为，法院应进行一并审理。实践中，行政机关对土地及房屋进行征收补偿，同时针对同一土地或房屋进行强制拆除并引发赔偿，当事人在“一案”中起诉同时要求补偿与赔偿。考虑到上述行政补偿行为、行政赔偿行为的义务主体同一、损失来源同一，法院应予以一并审理、一并解决。此种做法符合诉讼经济的司法规律，能够保障对当事人的实质诉求全面、及时、一次性的救济到位。

二是一并审理相关民事争议。《行政诉讼法》第61条已明确规定一并解决民事争议制度，承载着立法机关冀望行政审判整体、全面、实质解纷的明显意图。但实践表明，该制度遇冷，法官观望态度明显。目前，行民交织案件多见于行政登记领域。法院在受理当事人要求撤销工商登记、房屋登记的案件后，常规告知当事人应先行解决基础民事争议，该行政案件在此期间中止审理；待当事人取得生效民事裁判后，行政案件恢复进入实体审理。立足行政争议的实质解决，法院应在现行规范框架下，能动、主动地将相关民事争议纳入审理范围，全面缩短诉讼流程，方是司法为民、实质解纷之道。

2.全面查清案件事实

庭审是行政审判方式现代化的关键环节，是诉讼参与人参与诉讼活动、行使诉讼权利的主要场所。庭审对于确保案件质量，作出有实质内容的引领性判决，促进行政争议实质性解决至关重要。保证庭审发挥决定性作用，要求法官和诉讼参与人都要积极参与庭审活动，确保庭审在实现案件裁判的实体公正和程序公正，有力推进行政争议实质性解决，促使当事人息诉服判等方面发挥决定性作用。如何发挥庭审的实质性作用，第一步是正确把握庭审思路。庭审思路解决的是让诉讼参与人把与案件有关的证据在法庭上展示、质证，并以此为依据来确定案件的事实和法律。法官在庭审中除了总体上归纳和把握当事人争议焦点外，需要结合当事人的诉讼请求，对行政行为的职权依据、事实证据、适用法律、法律程序进行法庭审查。对于庭审中，双方当事人无异议的内容，经法庭询问后直接记录在案。这样可以使法官在庭审过程中按照明确的程序性思路，层层深入，逻辑性地剖析案件事实，使庭审围绕争议焦点进行，并避免出现漏审漏判现象。第二步是灵活运用庭审程序。庭审程序是规范法官和诉讼参与人开庭审理活动的程序。尽管庭审程序可分为庭前准备、法庭审查、法庭辩论和最后陈述阶段，法官应当根据案件具体情况灵活运用庭审程序，可采取纠问式和诉辩式相结合的庭审方式，对法庭审查和法庭辩论环节合并进行，当繁则繁，应简则简，确保案件证据出示、质证在法庭，证人、鉴定人作证在法庭，案件事实证据调查核实在法庭，当事人诉辩意见发表在法庭，当事人诉讼权利行使在法庭，公正裁判形成在法庭。

（三）裁判实质化——引领型判决的梯度适用

法治不仅是制定和遵循一些具有法律形式的规则，而是寻求和贯彻良好规则的治理，司法判决不能满足于形式的合法性，而要追求实质的合法性。从规范层面看，《行政诉讼法》及其司法解释已供给了具备明确的时间、内容指引性的判决模型，包括直接变更行政法律关系的变更判决、直接形成行政法律关系的给付判决和履行判决。法院作出引领性判决，应当服务于实质化解行政争议的立法目的，同时要处理好司法谦抑与实质性化解行政争议的关系。

具体来说:一是变更判决。《行政诉讼法》第77条限定了司法变更权的行使范围，即“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”。本文认为，该适用范围具备拓宽的余地和必要。

第一，法院对行政裁决行为享有司法变更权。当事人不服行政裁决行为提起诉讼，其实质诉求系相关民事权利的归属，应视为包含了一并解决民事争议的诉求，符合行政诉讼中一并审理的规范要求，且法院对民事争议享有包括变更权在内的完整司法裁判权。故可以推导出受理行政裁决案件的法院，可以一并审理相关民事争议，并适用变更判决，直接判定争议的民事权益归属。

第二，变更判决优先适用于撤销判决。《行政诉讼法》第70条规定“行政行为明显不当的”，法院判决撤销并视情况责令行政机关重作。根据文本解释，在行政处罚行为明显不当时，法院可以选择适用变更判决或撤销判决。本文认为，应优先适用变更判决，一次性彻底解决行政争议；在符合变更判决法定适用条件的情形下，法院选择适用撤销重作判决，背离解决行政争议的立法目的，系判决方式选择错误。

二是给付判决、履行判决。我国《行政诉讼法》规定的给付判决、履行判决，分别对应大陆法系国家规范的一般给付判决、课予义务判决，两者同属给付诉讼的亚类。课予义务判决（履行判决）以行政机关应否履行法定职责为审查内容；一般给付判决的审查重点系行政机关的给付义务，该义务为法定职责以外的其他行政义务，主要指金钱给付义务，亦有停止侵害、恢复原状等非财产给付义务。鉴于两者存在给付共性，故本文予以一并论述。

第一，运用“裁量收缩理论”，优先作出实体性判决。纵观规范及司法实践，给付判决、履行判决逐渐形成了程序性判决、提示性判决、实体性判决的三种方式。其中，实体性判决明确了给付或履责的具体内容及方式，符合权利实效保障理念，最为契合实质解决行政争议的目的，应予优先适用；同时，法院作出实体性判决，系对司法有限审查原则的突破，须明确其适用规则。本文认为可以引入裁量收缩理论进行解释，该理论的核心在于“承认行政裁量价值，但自身却要将行政裁量义务化、羁束化”。“如果案件事实的讼争时机已经成熟，只有一种判断是合法的，则已不存在判断余地，那么法院就可以判令被告采取特定的措施。”据此，可以区分行政羁束行为、行政裁量行为分别讨论，且讨论的前提默认该案件的裁判时机已经成熟、且该判决作出具有现实可能。关于行政羁束行为，其本身不存在裁量余地，故当然可以作出实体性判决；关于行政裁量行为，其虽然存在裁量余地，但当裁量余地压缩至零时，行政机关的处理结论具有唯一性，故可以作出实体性判决。此时，法院应敢于作出实体性裁判，这不但不违反司法谦抑原则，反而符合司法最终原则。

第二，指示性判决优先适用于程序性判决。相较于程序性判决只笼统地认定行政机关承担给付或履行义务，指示性判决概括地规定了给付或履责的内容及方式，系裁判在行政机关拥有裁量余地时的较优选项。指示性判决、程序性判决虽未能在判决主文中“一锤定音”，但法院仍有主动作为的“法的空间”，即可以通过裁判说理的形式，厘清行政实体法律关系及实质争议，围绕当事人的实质诉求表明“法律观”，提示、引导行政机关按此作出后续行为。

第三，给付判决优先于履行判决。对于同时符合给付判决、履行判决适用条件的案件，法院应优先作出具有给付实体内容的判决，不能以履行判决代替给付判决。虽然，给付判决、履行判决均可在行政机关“无判断余地”或“裁量缩减至零”时，作出明确具体的实体性判决。但相较于实体性履行判决，实体性给付判决更有利于行政争议的实质解决，符合行政便宜原则，节约行政和司法资源，系裁判实质化的更优方案。

五、结语

“法律的发展并不完全依赖立法，司法同样是生生不息的力量。”作为解决行政争议的“升级版”“加强版”，实质解决行政争议源自行政审判实践之惑。具备多重功能的引领性判决，其理念补强、路径优化、规则续造将反哺我国的行政诉讼制度，提升司法的治理效能、实质公正、回应能力，实现从“司法更像司法”走向“司法更能司法”的治理能力现代化。

（作者单位：泰州市中级人民法院）