泰州市中级人民法院

司法实践中，相比民事案件、刑事案件，行政案件上诉率高、申诉率高的问题长期持续存在。2018年至2022年，全国法院共计受理行政上诉案件73.6万件、申诉案件17.8万件。行政诉讼领域，上诉率、申诉率畸高的“病灶”已恶化为“顽疾”，成为难以忽视的现象。行政审判中穿透式审判思维欠缺以及适用穿透式审判思维解决行政争议的方法不足，是行政案件上诉率高、申诉率高问题的重要原因，实践中行政案件机械审判、就案办案现象突出，呈现出形式审查失重、审理过程失衡、裁判结果失效的趋势。因此，行政审判亟需引入新的审判理念。如何引入新的审判思维，如何用新的审判思维破解两率畸高的问题，是本文主要研究的问题。

一、把脉：“两率”畸高视角下审判思维的实践检视

行政诉讼法施行以来历经多次修正完善，理顺了从立案到裁判的基本路径，构建了一套带有其自身独特性的系统的救济程序。但在落实中，行政诉讼司法审查机械审判、就案办案现象突出，呈现出形式审查失重、审理过程失衡、裁判结果失效的趋势。

（一）形式审查“失重”

当前我国行政审判存在一定程度的形式化、程序化审查倾向。大量行政案件涌入时，行政法官深陷形式审查“窠臼”，普遍第一时间想到起诉条件规则来解决“门槛”问题，将大量案件推出诉讼“大门”。同时，对于起诉条件的审查呈现出一定程度的“异化”，重“同质化”轻“区分度”、重“案/人模式”轻“个体差异”问题突出。

１.裁定驳回起诉率高

笔者系统梳理了T市法院2021年、2022年审结的行政案件，选取一审裁定书636份，判决书1118份，并以此数据进行分析（见图1），发现行政案件中裁定驳回起诉比例较高，高达三分之一案件未进入实体审理。而一审裁定驳回起诉案件，几乎50%左右都申请了上诉，超过23%申请了再审。可见当事人对于裁定驳回起诉的结果相当程度上并不“认可”。

图 1 T市法院2021年、2022年行政案件裁驳占比率

２.起诉条件审查严格

实践中，部分行政法官对于是否符合法定起诉条件的审查较为形式，对个案的特殊性未予关注，一刀切地套用一案一诉、起诉期限、受案范围等概念，未深入探寻案件中当事人的实质诉求、是否存在正当理由、是否产生终局性的法律效果，对相关条款的认定存在教条主义的倾向。下述三个最高人民法院再审指定继续审理的典型案例（见表1）即反映了形式审查中最典型的三种问题，包括错误理解一案一诉原则、片面认定超过起诉期限、不当缩小行政诉讼受案范围。

表1裁定驳回起诉案件审查“异化”

同时，根据对T市行政法官的访谈内容，基层行政审判人员普遍承认拿到行政案件时从严审查起诉条件；二审行政审判人员大多认为20%-30%的裁驳案件值得商榷。在笔者统计的T市裁定驳回起诉的636件行政案件中，一案一诉、起诉期限、受案范围三类驳回起诉条件在裁驳案件中有极高的适用率（见图2）。

图 2 裁定驳回起诉案件具体类型占比

（二）审理过程失衡

现行司法实践中，当事人渴望通过行政法官的庭审智慧及专业引导“匡正”这种囿于诉讼能力的天然不平等性，但部分行政诉讼案件呈现出对抗弱化、乃至失衡的状态，这亦是引发上诉、再审需求的又一重要原因。部分行政案件实质化明显不足，未能考虑原告举证能力不足的客观情况，不能彻底、实质认定案件事实，无法起到平衡对抗之作用；其次，部分法官未能履行释明义务，致使程序空转现象严重。

１.庭审功能“弱化”

实践中，行政案件的庭审呈现出单纯走程序的工具化倾向。庭审的核心任务在于查明案件事实。庭审不能彻底、实质认定案件事实，无法起到平衡对抗之作用。通过对T市近年来发回重审或改判的行政案件分析也佐证了这一情况。约75%的案件系案件事实认定不清，庭审查明事实的。二审、再审法院的法官们亦反映普遍存在的问题是一审法院对于事实的查明并不彻底，导致二审甚至再审中除了解决法律适用问题，还要继续查明基础事实。其中，绝大部分庭审没有对证据审核判断形成事实认定，近九成的案件没有进行庭审小结。一则调取证据艰难。行政诉讼中，囿于原告方的地位，其举证能力往往呈现出弱势地位，多数当事人会申请人民法院调取证据，而对其调取证据申请，人民法院真正调取的少之又少，访谈中大部分法官普遍认为当事人之申请并无必要，亦有部分认为调取证据较为麻烦，其他材料足以认定案件事实。二则庭后核实现象严重。庭审中经常出现“鉴于证据比较多，代理人也不能当庭说清楚有关专家评审情况，庭后核实”等情况。三则庭后补交证据突出。行政诉讼虽对被告举证期限有相应规定，但实践中对此审查并不严格，往往允许行政机关庭后补交相关资料或者说明以认定事实。

２.释明程序“参差”

审判过程本质上是审判者和当事人互动的过程，需要法官、当事人、诉讼参与人协同合作，才能顺利推进。而行政诉讼本身专业性较强，面对大量没有法律专业知识的当事人，必须强化法官在诉讼过程中的释明职责。释明权的行使应当体现在诉讼各环节，内容包括法律的释明和事实的释明。实践中，释明呈现出参差不齐的状况：（1）应当释明未释明。部分法官怠于行使释明权，如在当事人诉讼请求不准确、起诉主体有瑕疵等情形下，不予引导。部分案件明显当事人表达的诉请，不是实质性要解决的问题，法官却没有释明和引导，就案办案，简单表述为“可另案寻求救济”；（2）错误释明。部分法官未认真审查案件情况错误释明，如错误引导管辖法院、适格被告，导致程序空转。

（三）裁判结果“失效”

在现行审查理念下，部分行政纠纷虽然程序上已经二审终审，但纠纷并未得到实质化解，当事人的权利也无法得到救济，必然难以使当事人服判息诉。以T市中级人民法院行政审判为例，2023年1-7月份，行政审判一审服判息诉率仅为16.00%，二审服判息诉率仅为63.47%，由此可见，行政诉讼裁判结果的普遍接受度不高。

１.裁判方式与原告需求“错位”

诉判同一原则在我国行政诉讼立法和司法实践中，并未得到应有的重视，原告诉讼请求对法院裁判并没有形成有效拘束，出现“你告你的、我判我的”、诉非所审、诉非所判的现象。在袁某诉河南省正阳县人民政府行政赔偿一案中，正阳县政府拆除袁某房屋的行为已经被生效判决确认违法，袁某提起行政赔偿之诉后，二审法院判决责令正阳县政府在一定期限内作出行政赔偿决定。当事人对该判决不服，又提起再审申请。该判决结果对当事人无实际意义，不能解决其需求。一般来说，赔偿请求人直接提起行政赔偿诉讼的，一般无需经过赔偿义务机关先行处理程序，这也符合司法最终原则，法院应当对其赔偿申请是否成立进行审理并作出裁判，不宜再交行政机关先行作出行政赔偿决定。

２.一并解决民事争议条款“休眠”

随着法治不断进步，民众的日常生活与行政执法活动的联系变得越来越密切，民行交织的情况也越来越频发。修订后的行政诉讼法及司法解释规定行政案件的审查可基于当事人申请一并解决民事争议，并规定了工作程序。然而，现实与制度设计的理想目标之间存在着巨大的差距，制度设计者所构想的完美框架往往无法完全适应复杂多变的现实环境。这个制度在实际的司法审查中近乎虚置，功能无法实现。就实践而言，民行交叉情形最常出现在房屋登记类案件中，同一审判组织一并审查行政和民事纠纷，一次性化解矛盾机制的有效运作，当然能够减少任一案件暂停和势必面临的“程序空转”。但根据统计数据不难发现，极少数案件选择一并解决民事争议，法官多力劝当事人通过民事途径再行救济；甚至部分案件中，法官高频适用“先民后行”原则，裁定行政案件中止审理，等待民事裁判后再行审理。

３.裁判结果难以获得一般社会认同

立法者在行政诉讼中设计的一系列程序、制度，最终都将无一例外在行政裁判中找到身影。而判别行政诉讼本身可能的风险再加以逐步破解，本质上是追求裁判结果甚至整个裁判过程在合理范围内的可接受度。而在行政诉讼实践中，部分裁判结果难以令人接受。如近年来，行政执法领域多起天价罚款案引发热议。究其原因在于执法人员、法官在对法律条文的理解、适用上过于浅层、机械，未穿透立法原则、社会常理，最终裁判结果不能获得一般人和法律人的双重检验与接纳，无法获得社会认同。如在东旺公司诉某市监局、才子超市行政处罚一案中，超市购进食品10袋，销售价为4元，卖出2袋。某市监局抽查时发现食品菌落总数不符合标准，对其处罚款6万元。生产商东旺公司不服，提起诉讼。一审法院认为处罚结果并无不当。二审法院认为，一审法院及行政机关未综合考量违法行为人的主观故意、违法性质、违法情节以及违法后果等诸因素，量罚结果明显不当，遂撤销该处罚决定和一审判决。

二、开方：穿透式审判思维引入的正当性证成

（一）行政诉讼司法审查困境的溯源解构

行政诉讼由于其特殊构造，呈现出实体审查门槛较高、当事人诉讼能力差异较大、裁判方式多样化等特点。在审判思维的偏差下，“法官成了自己思维方式的囚徒”。

第一，偏向形式主义的审查容易陷入教条化的司法克制主义陷阱，容易机械判断应否实体审查，缺乏实质合理性的考量，难以妥当处置教义规则与事情、事理之间的紧张关系。第二，法官怠于发挥主观能动性导致庭审虚置化、审理程序空转。第三，纠纷在司法程序中没有一次性得到妥善解决，人民群众对司法审判的公平正义未能普遍认同。上述原因导致民众难以服判息诉，转而不断通过上诉、再审程序追求救济。综合分析来看，行政审判整体上缺乏一条清晰贯通的逻辑主线，难以有效发挥行政诉讼功能。因此，行政审判中迫切需要统一的方法理念指导，为法官提供一种较为规范的思维方式、技术手段和程序路径。

（二）穿透式审判思维对困境的破解

穿透式审判思维正是可以贯穿行政诉讼司法审查主线，破解行政诉讼司法审查困境，有效发挥其制度功能的一种思维理念与方法。这里所说的“穿透式审判思维”是指，法官在办案时，通过穿透当事人的诉讼请求，全面查清基础事实和核心争议行政行为，在自由裁量和合理解释范围内穿透法律规则和原则，作出最为合适的裁判，尽可能实质化解纠纷，充分发挥司法能动性，以避免机械适用程序、法条。从行政审判层面来说，它可以纠正实践中行政诉讼司法审查理念和方法的偏差。

１.穿透性审判思维侧重实体审查

穿透式审判思维注重个案差异，强调实质主义观的理性回归，契合当下最高人民法院关于实现公正与效率相统一的要求。民法典第一百四十六条规定的“通谋虚伪”条款是民事法律行为穿透进行实体审查的法律依据。行政诉讼中并不存在双方当事人共谋以通谋不当利益的可能，但行政诉讼中常常会出现多个行政行为之杂糅、民事和行政行为之交叉等情形，应当进行穿透性审查。与此同时，行政诉讼领域确实普遍牵扯不少体量的确已超过起诉期限行政行为，对于此类程序给实体披上“合法外衣”的行政行为，亦有进行穿透性审查的必要。

穿透式审判思维可以解决法官先见偏差以及形式主义审查带来的问题，提升行政诉讼当事人的认同度。与司法裁判中普遍所适用的三段论演绎推理不同，穿透式审判更为注重的是在法律规则下对司法的逻辑和审判的结果进行更加严密、充分且深入的阐述、论证。它要求对行政纠纷的审查不仅应当仅满足于三段论中对于大前提、小前提与结论之间的形式要求，对于前提在选择上的正确性、恰当性也是重要的考量因素。与司法裁判中普遍所适用的三段论演绎推理不同，穿透式审判更为注重的是在法律规则下对司法的逻辑和审判的结果进行更加严密、充分且深入的阐述、论证。

２.穿透式审判思维关注程序正义

诚如马克思一再重申般，程序作为法律制度的灵魂。程序公正与司法哲学那些形而上的底色更为合拍，法院作为司法审查主体某种意义上仅仅是程序之执行者。当事人通过诉讼经历的程序能不能感受到公正性确系其最终会不会认同法院、服从裁判的关键因素。特别对于行政案件司法审查活动而已，通过可视化的途径展示程序的公正性，那么不管接下来的答案是什么，都会让当事人能够接纳和服从。穿透式审判思维始终追求程序的正义性。即法院充分发挥诉讼指导职能，通过公正的审判程序，最大程度地还原事实真相，尽量减少当事人所享有的诉讼权利和常规诉讼程序因诉讼能力限制受到负面效应。穿透式审判思维可以对行政诉讼司法审查全流程进行指导。从行政诉讼从起诉到裁判整个过程来看，现行行政审判中对行政案件当事人的诉讼请求、行政行为、案件事实、诉讼程序、法律适用的审查、认定、裁判均存在不到位的问题，审查方法模糊。穿透式审判思维下的司法审查方法遵循司法权运作规律，可以借助现有诉讼制度资源，对案件情况实现全方位审查，力求实现当事人对审判活动的正当憧憬聚合成适用于程序内的正当主张。全面审查行政行为的合法性是行政诉讼最核心也是最主线的规定，更是解决争议的前提和基础，但合法性审查不应局限于行政行为，全面审查本身即带有穿透性色彩，可结合个案有所侧重的二次穿透，即穿透事实与法律后，法官发挥主观能动性，进行司法裁量。

３.穿透式审判思维强调裁判结果的接受度

穿透式审判思维要求裁判结果需要具有透彻性，法院和法官在法律允许的范围内，通过法律适用的穿透可以更多的追求公平正义，避免出现裁判结果的形式合理和实质正义的丧失。 毕竟法律自身无法具象化，生存环境复杂丰富。法官要把抽象的法律规则适用到纷繁复杂的社会生活中，必然有一个判断、选择适用法律的过程。如若行政审判的个案裁判出现法律规则的适用让社会公众普遍不能接受，且严重违背社会主义核心价值观，则应当对法律进行穿透性适用。

除此之外，尽可能的回应诉请、一次性解决争议，以达到实质化解争议的目的亦是穿透性审查所要追求的目标。对相对人主观公法权利的保护是行政诉讼必须完成的任务。我们在案件审查过程中常常发现，当事人基于诉讼能力多半非常有限，对法律的认知存在不足，因而诉讼材料中表述的诉求经常无法做到准确、合适。如果缺乏对当事人权益保护请求的回应，对其不予实质审查，或者审查、裁判不彻底，显然脱离保护相对人的合法权益的初衷，行政诉讼将成为披着法治外衣的空壳。对此，穿透性审判思维要求司法审查中对于诉讼请求的认定，当然不能陷于诉讼材料对诉求的概括，更应根据实际案件细节穿透性阐释。

三、诊治：穿透式审判思维在行政案件中的应用方法与路径

只有符合司法规律和司法实践的司法改革才能展现出强大的生命力。避免“上诉率、申诉率高”，关键在穿透性审查，直面当事人的真实诉求，既要引导行政相对人围绕行政争议提出核心诉求，亦要通过审判程序、法律适用之穿透，实现法律效果、社会效果、政治效果之统一，推动行政争议实质性化解。

（一）诉讼请求之穿透

１.诉讼目的自我说明

行政诉讼专业性强，不能苛责当事人的法律知识达到高水准，且个人诉讼居多，加之行政诉讼领域并无律师强制代理制，诉讼请求随意性较大在所难免。对于诉讼请求难以厘清的，法院可以要求当事人自己说明诉讼目的，避免法官推断诉讼目的的偏差，也给予当事人自我阐释的机会，让其更加信服。充分听取当事人意见并确定争议实质，是启动穿透式审判的基础。具体方式主要包括：在庭审或询问当中充分听取当事人发表意见；尽可能请当事人本人（而非代理人）出庭、受询以及相互质证；提示当事人可以庭后继续提供证据或意见材料；引导证人出庭质证等等。

２.核心诉求之确定

发现当事人诉讼请求不甚精准时，法院应根据情况行使释明权，及时给予释明引导，并围绕明确后的诉讼请求予以审查。在保持法院中立态度的前提下，尽可能地引导、促成当事人一审程序中提出“适法”的诉讼请求，从而提高一审程序实质解决纠纷的可能，减少上诉和再审。除了充分听取当事人意见、强化法官释明义务确定争议实质外，法官还需要引导当事人对核心争议提起诉讼。尤其是对合法权益确有损害，但提起诉讼数量明显失常的当事人，须引导其围绕核心争议起诉，并通过依法裁判有效解决当事人的实体诉求。如在土地、房屋征收补偿类案件中，法院应当主动引导当事人就征收补偿决定或协议是否符合公平公正原则提起诉讼；在不履职案件中，法院应当引导当事人对履职行为直接提起诉讼，避免通过申请政府信息公开的方式“曲线维权”。

图3 诉讼请求之穿透

（二）法律行为之穿透

１.关联行为合并审查之穿透

虽然当事人的诉讼材料可能涉及诸多包含深层连接点的诉求，不论如何基础性被诉行政行为有且必须唯一。“一行为一诉”或者说“一案一诉”是行政案件司法审查长期坚守的标准，一般不会不涉及前置行政行为甚至所有关联行政行为，起诉人要么另行提起诉讼，要么被法院拒绝一并审查后，无法服判，继续上诉、再审。如在行政协议诉讼中，当事人的起诉大概率涵盖行政机关的单方解除协议行为、履约行为等，“一案一诉”明显不适用。不妨再扩散思维，“一案一诉”但凡涉及前置行政行为、关联行政行为等情况，都可以通过对行政诉讼法第二十七条共同诉讼的相关规定作扩大解释的方式，实现穿透式审查。综上，前置行政行为或者说关联行政行为所涉及的纠纷一般基于发生在后的或与之相关的行政行为所累，最终司法审查均纳入共同被告范畴参加诉讼活动，当然也有在管辖允许的条件框架内通过合并审理解决，避免分别进行多项关联性诉讼导致的可能的程序空转。

２.行民交叉行为之穿透

根据统计结果，诸多行政案件的起因源自正在发生的诉讼或关联其他民事诉讼，以及隐藏关联性较高的民事纠纷，甚至关系其他可能产生尚未实际诉讼的民事纠纷。遇到简单就案办案，一判了之的糊涂判决，逐渐形成“官了民不了”，接连造成反复多起案件，一方面造成当事人自身诉讼成本消耗，另一方面也着实浪费司法、行政资源，极端地出现行政裁判与民事裁判冲突或者完全不一致，形成行政诉讼“上诉率高、再审率高”的典型。如在部分征收补偿、申请履行法定职责和行政处罚案例样本中，就存在行政争议和民事争议相互交织的情形，因为无法通过一次诉讼解决争议，当事人往往不断地起诉、上诉、申诉，甚至重复起诉。行政诉讼法第六十一条明确规定了“行政诉讼一并解决相关民事争议”制度，在行民交织已进入普通民众视野、源头治理观念烙印行政诉讼司法审查活动的大背景下，通过对此类行民交叉行为之穿透，不断丰富行民纠纷解决的协助与互动，是实现行政纠纷实质化解的强大表现。

３.程序给实体披上“合法的外衣”之穿透

起诉期限是行政诉讼首先审查的起诉条件之一，超过法定期限无法进入对行政行为的实体审理程序。实践中有大量行政诉讼案件由于超过起诉期限等程序原因而无法进入到实体审理阶段，此时并不等同于行政行为就是合法的，此即程序给实体披上了“合法的外衣”。在具体办案中，需要注重把握以下情形：第一，超过“撤销之诉”及“确认违法之诉”的起诉期限，法院可主动突破诉讼类型，审查行政行为是否存在无效情形，若存在无效情形，即不受起诉期限的限制。如尚某某冒名婚姻登记一案中，法院经审查认为因他人冒名而作出的结婚登记行为，登记对象明显错误，登记内容客观上无法实现，且严重侵犯了被冒名公民的人格权益，依法属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”情形，应当确认为无效行政行为，不受起诉期限的限制。第二，对于超过起诉期限的案件，法院经审查发现，被诉行政行为不存在无效情形，但原告确有值得保护的合法权益，法院要尽可能通过多元化解机制，由行政机关自我纠错，或上级行政机关层级监督予以救济，以期促进争议的实质性化解。

图4 诉讼行为之穿透

（三）诉讼程序之穿透

１.调查取证之穿透

行政诉讼法第三十四条强调了被告的举证责任，明确规定被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。然而真实的司法审查程序下，当然不能仅仅被动性等待当事人向法院出示证据，面对当事人现有证据尚不足以形成完整证据链，需要补正时，法院当然可以指导当事人补强。适当地依职权调查取证或追加第三人辅助查证，是穿透式审判的关键环节。行政诉讼法第四十条的确未曾简单把调查取证限定为法院甚至法官之履职范围，但法官若是能够充分发挥主观能动性，严格执行调查取证的相关规定，加速所涉案件进展，尤其是针对当事人的真实诉求进行有效表态，将真正实现程序空转之遏制。

２.庭审程序之穿透

庭审是行政审判方式现代化中至关重要的一环，是诉讼参与人参与诉讼活动、行使诉讼权利的关键场合。庭审对于确保案件质量，促进行政争议实质性解决非常关键。如何发挥庭审的实质性作用，第一步是正确把握庭审思路。法官在庭审中除了总体上归纳和把握当事人争议焦点外，需要结合当事人的诉讼请求，对行政行为的职权依据、事实证据、适用法律、法律程序进行法庭审查。对于庭审中，双方当事人无异议的内容，经法庭询问后直接记录在案。这样可以使法官在庭审过程中按照明确的程序性思路，层层深入，逻辑性地剖析案件事实，使庭审围绕争议焦点进行，并避免出现漏审漏判现象。第二步是灵活运用庭审程序。法官应当根据案件具体情况灵活运用庭审程序，当繁则繁，应简则简，维持所涉案件的证据出示、质证在法庭，证人、鉴定人作证在法庭，案件事实证据调查核实在法庭，当事人诉辩意见发表在法庭，当事人诉讼权利行使在法庭，公正裁判形成在法庭。

３.释明程序之穿透

根据适用解释的规定，释明义务被赋予法院，一方面沿用一直以来法律已明确的要求在审查起诉阶段之释明，另一方面衍生庭审阶段的释明要求，特别是强化诉讼类型需要改变以及一并提起赔偿诉讼、民行交叉处理的释明规定。随着立法的不断完善，行政协议类纠纷、国家赔偿纠纷审查的释明义务不断得到规范化，也使得整个行政诉讼释明体系不断健全。法律规范化建设对于压降行政诉讼各方诉讼主体在诉讼能力方面参差、有效维护各方主体特别是起诉方的正当利益有着示范意义。面对全面司法改革的大时代前提，公正司法、司法为民已然成为行动纲领，无论是法院整体还是法官个体，都必须本着中立的态度和指导思想，严守居中裁判的立场关照每一个诉讼主体。也正是诉讼主体能力本身的参差，使得行政诉讼领域的释明义务的紧迫性、必要性较为凸显。尽管如此，还是要清晰的认识到，法院或者法官对于当事人的释明之意义并不仅为了保障诉讼主体的实体权利义务，更着眼于从诉讼程序保障角度履行对诉讼主体的恰当提醒以及释法说理，保障诉讼主体不应本身诉讼能力的不足损害实体上的权利义务。总的来说，法院或者法官的释明义务的履行一般限于程序性范围，谨慎牵扯实体性内容。

图5诉讼程序之穿透

（四）法律适用之穿透

１.原则穿透具体规则

通常意义上，法院的案件审查以事实为依据、以法律为准绳，裁判有法可依、有迹可循。但复杂社会形势的进度与成文法本身的滞后性使然，新类型案件频发迫使法院不得已在裁判依据中引用基本原则。不得不承认基本原则的引用为裁判本身的合理性和裁判结果的可接受度打下了坚实基础。如在高耀荣诉江苏省溧阳市建设局城市房屋拆迁行政裁决案中，诉讼双方的争议焦点在于当《城市房屋拆迁管理条例》等现行法律法规均没有规定产权调换的具体方式情况下，行政机关将年事已高且身患疾病的老年人安置在没有电梯的多层住宅楼的第五层的拆迁安置方案是否合法。最终法院裁判明确，根据《老年人权益保障法》第三十条的规定，即“新建或者改造城镇公共设施、居民区和住宅，应当考虑老年人的特殊需要，建设适合老年生活和活动的配套设施”，被告在拆迁裁决过程中没有考虑到原告年事已高且身患疾病的特殊情况而将其安置在多层住宅楼的第五层，所作安排损害原告的合法权益，遂判决撤销。该案系典型的适用法律原则审查被诉行政行为的典型案例。在目前我国行政法治尚未发展成熟阶段，行政裁判中遇到规则缺失的现象并不鲜见，法院在裁判此类案件时应当探索性适用基本原则，作出符合法治精神和法治目的的裁判。

２.政策穿透法律条文

政策和法律具有密切的联系，有时政策会成为法律的指导性原则，指引与制约着法律的制定，又或者会成为法律本身，又或者是在法律还没有得到有效的制定前由政策暂时替代，又或者是法律无法解决现实出现的复杂问题而对法律的弥补。政策作为孕育法律制定的政治背景之一的重要因素，与法律有着密切的联系。因此，在行政诉讼中，法官不仅需要主要准确地适用法律法规，还需要在案件审理中考虑政策，把案件的处理放在国家政策中去思考，切实保障国家的路线方针政策在案件中得到贯彻落实。如陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案（全国专车第一案）中，法院最终认为：“既要依据现行有效的法律规定审查被诉行政行为的合法性，以体现法律的权威，保障法律适用的严肃性，亦要考虑科技进步激发的社会需求、市场创新等因素，作出既符合依法行政要求，又为未来社会发展和法律变化留有适度空间的司法判断”，遂撤销处罚决定。该判决书很好地树立了司法裁判新标杆，在2015年国家大政方针鼓励“互联网+”和“大众创业、万众创新”的政策背景下，司法取向顺应了“专车”这类共享经济未来的发展方向，为社会创新留出了相应的发展空间。

图6 法律适用之穿透

四、畛域：行政审判中穿透式审判的边界划定

“穿透式”审判在行政诉讼领域的适用，目标直指实质性化解行政争议，构建实质正义，有效杜绝行政审判司法实践饱受争议地机械式办案、教条式裁判引发的形式主义乱象。但过度强调穿透性审查，则会降低法院的司法审查效率，进而影响行政行为的稳定性。由此，在行政诉讼上诉率高、申诉率高的大背景下，穿透性审查亦应当有其边界，人民法院在行使审判权对行政行为进行监督的过程中，须避免过度的扩张导致司法权对行政权不当干预，致使行政管理活动无法高效有序运转。

（一）法官独白与当事人意思自治的平衡

行政诉讼穿透性审判思维的核心在于明确当事人的核心诉讼请求。就此而言，可以认为只有准确理解和认定当事人的诉讼请求，人民法院对是否受理起诉才具备判断之基础。但需要强调的是，这里的穿透诉讼请求绝不等于法官“滥用”裁量权，其仍有一定的边界制约。对诉讼请求的解读和审查应坚持合理解读为原则，充分尊重当事人的意思自治和处分权。

１.以合理解读诉讼请求为边界

对诉讼请求的解读必须在“合理”范围内。人民法院通过合理解读诉讼请求框定被诉行政行为，必须以原告方的诉讼请求能够涵盖相关的行政主体和行政行为为基础。所谓“合理解读”，主要是指解读过程符合逻辑规则，通过逻辑推演所得出的结论符合案件实际和社会一般人的预期。换言之，人民法院不得将明显不属于原告方诉讼请求涵盖范围的行政主体及其实施的行政行为纳入解读范畴、框定为被诉行政行为。

２.以当事人的意思自治为边界

“无诉则无判”，只有原告起诉才可启动行政诉讼程序，没有程序意义上的诉就不可能引起实体意义上的诉。人民法院在穿透诉讼请求的确定应充分尊重当事人的处分权。诉讼请求首先是原告向被告提出的权利主张。若法院引导当事人就争议提起诉讼，而当事人明确予以拒绝，此时法官的“独白”不能变成双方的“共识”，在相对人的诉讼请求明确指向特定行政主体实施的特定行政行为时，人民法院亦要尊重相对人对被诉行政行为的选择权，不得不当引导甚至要求相对人变更对被诉行政行为的选择。

（二）禁止向一般条款逃逸

有学者主张法律原则相较于法律规则颇具指导意义，然而法律原则所独具的抽象性和灵活性，使得法官无法随意采纳法律原则展开裁判活动，否则可能会陷入自由裁量权滥用的泥潭。碍于法官业务能力的参差以及法律悟性不尽相同，裁判的可预见性不足，如此操作可能导致法律的权威受损。因此，“不得舍弃法律规则而直接适用法律原则”是十分必要的。且，即使适用法律原则，法院在裁判说理时依然要有参照引用的依据，绝不能仅仅依靠法官个人对于相关原则的理解。

１.以穷尽法律规则为边界

“穷”意味着法律规范的缺失，即明确书面呈现的法律规则尚未制定。我们都已清醒的认识到，法律本身无法穷尽所有已存在和将来或许出现的社会问题，有鉴于此，社会领域固然存在其他特殊方面未能被法律规范纳入，故而当面对法律尚未制定明确规范的领域，出于纠纷化解的实际需要，为了个案问题的有效突破，法律原则必须出手。比如贾国宇诉北京国际气雾剂有限公司、龙口市厨房配套设备用具厂、北京市海淀区春海餐厅人身损害赔偿案，该案在审理时，我国尚未存在精神损害赔偿，但法官适时使用法律原则，在判决时认定“根据民法通则第一百一十九条规定的原则和司法实践掌握的标准，实际损失除物质方面外，也包括精神损失，即实际存在的无形的精神压力与痛苦。原告发生事故当时还是未成年人，身心发展健康，烧伤导致如此严重的疤痕对其容貌造成的影响肉眼可见，伴之劳动能力程度一定的损伤，显然影响了当事人日常学习、生活，这不仅仅是肉体之累，精神层面造成的一生无法缓解的伤害，有必要以法律手段加以弥补。”此案的裁判后，我国的精神损害赔偿真正得到认可。这当然是法律原则顺利延伸进入司法审查的鲜明判例。“穷尽”法律规则还要关注的点在乎“尽”，这里指向法官的具体裁判试图罗列出所有的现行法律规则，但无法达到其所追求的个案正义，此种情况下法律原则的转换不失为一种良策。

２.以参照明确的依据为边界

即使适用法律原则，法院在裁判说理时依然要有参照引用的依据，绝不能仅仅依靠法官个人对于相关原则的理解。如人民法院认为被诉行政行为违反正当程序原则，亦不得不能以法官个人对正当程序的理解，作为认定被诉行政行为程序违法的依据，更不能以诸如英国的“自然公正原则”、美国的“正当程序原则”中相关判例规则、法律标准或学理解释的要求，作为人民法院判断被诉行政行为程序是否合法的依据。在本院认为部分至少应当引用国务院国发[2004]10号全面推进依法行政实施纲要》第5、20条的规定来进行论述。

政策适用亦是如此，如上文所举的陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心客运管理行政处罚案，法院能否在法律适用中穿透性适用政策，支持网络约车这种先进的、但有争议的经营方式？至少需要具备两个条件:一是社会公众的普遍接受，二是国家对网络约车问题的基本政策导向，两者缺一不可。所以，在适用政策处理争议法律问题时，既不可谦抑过头、过于保守；也不可罔顾现实的可能性，贸然适用。

五、结语

本文通过在行政审判领域构建穿透性审判思维的路径，以期解决行政诉讼“上诉率高、申诉率高”的难题。穿透性审查完全摒弃了简单撤销违法行政行为等一判了之，或者是不加区分将可能不属于行政诉讼受案范围的案件笼统纳入司法审查的做法，本质上是对行政审判提出了更高更精的要求，即既要恪守司法中立的原则，又要发挥司法能动性；既要依法精准监督权力，又要依法全面保护权利，还要依法进行有效的法律适用化解争议。

（作者单位：泰州市中级人民法院）