泰州市中级人民法院

——以中国裁判文书网中52件案例为样本的实证分析

杜屏

行政委托被广泛运用于行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查、行政许可等各类行政管理和行政执法活动中。现代社会高速发展，行政委托成为有限政府承载行政事务增势迅猛的必然选择。但行政委托制度在我国行政执法及司法实践领域均存在一些问题，尤其体现在政府拆迁安置、行为中行政委托乱象。本文试图通过明确行政委托规则、限制行政委托事项范围、规范行政委托程序等途径完善我国行政委托制度在行政执法及行政司法领域的运用。

一、从52件案例分析司法实务中行政委托现状

笔者以行政诉讼、行政委托为关键词，于中国裁判文书网搜索到相关案例862件，其中争议焦点涉及行政委托制度的246件。笔者从中挑选出52件具有典型意义的案例进行实证分析，提炼出我国行政委托制度在行政执法中运用的现状及司法实务中的认定。

52件案例中，严格按照法律规定规范履行行政委托程序的仅两件，其余均或多或少存在程序欠缺问题。总体而言，因行政委托立法不成体系、行政执法中行政委托制度运用不规范导致司法裁判具有了“挑战性”。主要体现在两个方面：一是法院裁判经常超脱于现有的法律规定之外；二是欠缺相关法律规定时，法院从维护行政稳定性角度出发，经常径直作出有利于行政机关的裁判。具体情形分述如下：

（一）法律规范层面的受托主体范围实际被架空。承前所述，我国不同立法对行政委托的受托主体范围作了不同的制度安排。从各项立法规定的字面意义来看，受托主体的范围与行政委托中的委托事项类型密切相关。综合《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》的相关规定来看，受托主体的种类被严格限定在行政组织体制之中。具体以《行政处罚法》中的相关规定为例，行政处罚权的行政委托规则是目前立法中规定最为具体明确的。它不仅明确了受托主体的范围，还列明了受托主体应满足的三个资质条件。从行政相对人角度来说，《行政处罚法》中对受托主体资质的严格规范是行政权力审慎行使的一种表现，在理论层面上有助于相对人权益的保障和维护。但具体行政部门在对立法的实施通知中，部分内容进一步明确了行政委托的规定。例如，1996年7月1日，劳动部发布了《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（劳部发[1996]213号），该通知指出：“对劳动系统中，没有劳动法律、法规和规章的委托，正在行使且以后还要继续行使部分行政管理职能，并可以实施行政处罚的事业组织，应抓紧制定劳动行政规章和地方政府劳动规章，明确这些事业组织的法律地位。”按此逻辑，因行政机关可在事后根据行政管理的实际需求，通过滞后的相关立法活动将已经实施行政委托的活动纳入法律体系，从而满足形式合法的要求；而就缺乏相关法律依据的现状，行政委托的受托主体亦不存在立法限制。行政部门这一补救方案的存在，即意味着当前受托主体的相关法律规范实际上被架空。

（二）行政实务层面的行政委托事项超出法律规定，转委托现象明禁不止。如上诉人余转运、余转龙、韦继云、莫耐繁、陆耐萍、余崇新、韦俊扬等7人诉被上诉人河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）签订征地补偿安置协议行为一案，二审法院广西壮族自治区高级人民法院在本院认为部分指出：“尽管城投公司签订补偿协议具有一定的职权来源，但是本案相关的职权委托行使的程序有违行政职权委托的基本要求。行政职权委托行使应当由享有相应职权的行政机关委托，河池市国土资源局交由其下属事业单位河池市土地储备中心委托不妥；行政职权的委托不得转委托，金城江区政府又将相关职权转委托其下属单位城投公司行使不妥；为保证行政职权的公平、公证行使，行政职权不得委托经营性单位实施，城投公司虽系金城江区政府下属国有企业，但毕竟是经营性盈利企业，将行政职权委托给该公司行使不妥。同时，委托行使职权的，应当以委托人的名义作出行政行为，城投公司以自己的名义签订征收补偿协议不妥。”上述案例系此类行政委托现状中的典型。各地政府在履行征地补偿、拆迁安置行政职能中，超出法律规定委托、转委托现象并非个案。

（三）行政委托程序缺失。在立法层面，我国目前仅有《行政许可法》中存在关于行政委托程序方面的规定。除此之外，在其他涉及行政委托的立法中均未见关于委托程序的规定。《行政许可法》也仅仅规定了委托机关具有将委托事项及内容予以公告的义务，仅此而已。行政委托相关程序更多在学者们的研究中被提及。因此，未来关于行政委托立法应对程序问题加以完善。在司法实践中，行政委托程序的相关问题未受到司法部门的重视，在52件案例样本中，法院表现出的态度颇为一致，均认为行政委托程序问题并不影响行政委托的法律效力。按照现有的裁判思路，行政委托似乎不需要程序方面的规范。从结果上看，法院当前的处理方式保障了行政效率，但长此以往，助长了行政机关运用行政委托制度时过度任意，行政主体的程序义务、相关法律责任被空置，实际上即排除了公众监督，无论从法理层面还是实践需求角度，我国的行政委托都亟待配备一定的程序规范。

二、行政委托行为组织方式建构

（一）行政委托受托主体的限定

在我国，行政立法的趋势正处于行政公权力从全面介入公民生活到逐渐放松管制的过程之中，而境外大部分国家和地区的行政权力的运用范围表现为一个不断扩大的过程，但就行政委托制度的目标却颇为一致。政府都希望通过不同的的权力组织机制实现政府与私人、公权力与私权利相互配合的最佳状态，以最大程度提升公共行政的效率。对此， 台湾地区有学者加以细致描述，指出：“委托的行政实务上有其必要，亦可适度解决多头马车相互卸责之弊。譬如，根据权责划分，台北市之地下道管理就涉及数个单位，土木维修部分属养工处，灯光照明部分属公园处，摊贩问题则归警察局，清洁环境则由环保局担任，摊贩所贩卖之物品若属违禁物、非法医疗器材、不法书刊、仿冒品……又各有机关主管，此应可藉委托制度，收统一事权之效。”在国内，行政委托致力于相同方向。借鉴境外相关规定，笔者提出如下受托主体的规范方案。

1．受托主体的范围。首先应当肯定的是行政委托的统一性规定中不应限制受托主体的范围，任何属性的法律主体都可成为行政委托的对象，具体包括行政机关、具有管理公共事务职能的事业单位、私权利组织和个人。其次，应根据委托事项类型具体确定受托主体的范围。实际上，当前有关行政委托的法律规范正是如此安排的。从保障公民权益角度看，严格限定重要权力的受托主体范围有其必要性和意义。只是目前这种严格限定受托主体的规范思路与我国日益庞大的行政执法需求不相适应。对于两者矛盾可作如下安排。将一个行政活动拆分为不同环节，对于各个环节中出现的行政行为类别，根据其特点确定受托主体。

2．受托主体的资质条件。受托主体是规范行政委托执法的重要环节之一。这一环节发挥作用的关键在于明确受托主体的资质条件，而非只明确范围。在具体行政执法实践中，对受托主体资质条件的审查基本落脚于对直接负责执法的人员的资格条件审查。因此，从更为实际的层面来讲，未来真正需要明确的是执法人员的资格条件。由此应得出，对受托主体的规范不仅应包括对其范围的限定、对组织条件的要求，还需要进一步明确具体执法人员资质条件。

3．应急状态下的受托主体。在行政执法中，常常出现突发状况，需要行政执法人员作出应急性处理。其间，往往会牵涉私人利益与公共利益的权衡取舍问题。例如，在工程质量的日常监督执法中，对出现的违法情形如不立即加以控制和制止，公共利益就会受到威胁。在这种状况下，受托执法的质量监督机构需要采取一定的强制措施。然后，目前《行政强制法》明确禁止行政强制措施权的委托行使。因此，在不修改法律的情况下，有必要另外配备应急状况下行政委托执法规范。对此，已有学者从“善意越权”角度对类似情况进行了探讨，另有学者直接讨论行政越权代理的追认问题。由此，比较可取的方案是，由法律明确受托主体可超越委托权限处理紧急事项的具体情形和条件，规定行政受托方在作出相应处理后应当履行一定程序，由受托机关对受托主体的应急处理行为进行追认。

（二）行政委托可委托的事项范畴

从现有的行政委托的法律规范来看，委托事项是影响行政委托法律界限的关键因素。从立法层面看，目前对于行政委托事项 的允许与禁止的界限问题存在争议。在行政实务层面，行政机关及行政执法人员对以受托组织的名义作出的委托事项范围及委托主体对委托事项的处理权限均存在疑惑。应对行政委托事项进行重新厘定。

1．允许与禁止委托事项的界限。客观而言，我国严令禁止委托行政强制措施权的做法并不可取，应在立法中明确允许委托的事项范围，同时列明禁止委托的事项。第一，允许委托的事项通过概括式规定予以明确。第二，禁止委托的事项可通过列举式规定予以明确。我国目前行政执法现状表明，禁止委托的法律规定已暴露出一定问题，执法现状与法律规定脱节现象明显。因此，可采用普遍被认同的理论，即国家在委托私人行使公权力时应遵循功能、行政保留原则，具体指国家的一部分公权力，如国防、治安、刑法等是不能放弃的核心领域，必须由国家负责履行。此外，行政规范制定权亦应被明令禁止委托。出于法律适用灵活性考量，应有禁止委托事项的兜底性条款，以具体行政领域中行政活动的特殊性。

2．委托方与受托方之间的权力分工。第一，行政委托方对行政委托合同的履行具有指导、监督职能。行政主体应督促受委托方切实履行其所承担的受托事项，保证行政委托制度运用朝着行政主体所预期的方向发展，减少因不当履行而使行政相对人产生不满，从而导致行政诉讼发生。第二，行政主体基于公共利益考量，享有单方解除行政委托的权力。行政主体在受委托方不履行或迟延履行受托行政事务，存在严重违约情形，不径直解除委托关系将对公共利益造成不可挽回的重大损失的情况下，行政主体可以根据行政优益权原理，直接单方解除委托关系。

（三）行政委托应遵循程序正当。

目前，我国立法层面仅明确了行政许可的委托需要公开，司法层面的倾向性意见是要么程序环节的决定不能公开，要么程序的违反不影响行政委托执法的效力。据此，我国行政委托的程序设计需要着力从以下两个层面展开。

1．在行政程序法中加以规定。在行政程序法典中明确各行政组织方式的程序规则，是目前不少国家和地区选择的立法模式。对此，已有学者进行了细致的整理与总结。在我国，也有不少地方政府将行政委托程序规则置于其行政程序的统一规定中。例如，2015年1月6日发布的《江苏省行政程序规定》即是典型代表。在地方程序立法中，行政委托的形式和委托机关的程序义务等方面内容均得以明确。此外，在相关学者提出的行政程序法典试拟稿中，也涉及行政委托程序的具体规定，如明确行政委托的具体形式。

2．法律层面应予统一规定程序规则。第一，应确定行政委托的具体形式。无论是采取授权命令还是签订委托合同的形式，此处应强调的是行政委托必须以书面形式作出，这是未来统一行政委托立法中应予明确的。第二，行政委托机关的公开义务和不予公开情形应予规范。行政机关采取委托方式实现行政目标，其中对受托组织和个人的选择及确定应当公开，对行政委托双方签订的行政委托协议或者行政委托书的具体内容也应当公开，但如协议或委托书的内容涉及国家秘密或者商业秘密，则可以对涉密部分不予公开；如秘密本身与协议内容不可分，则全部不予公开。第三，应明确委托方和受委托方各自的程序义务。根据现有经验，关于受托方的程序义务一般会在行政委托协议或委托书中予以明确。在此，需要注意的是委托方的程序义务。一方面行政委托机关对受托方的行政执法活动负有监督职责；另一方面，受托机关具有依法不受阻碍地实现其受托事项的权利，集中体现在委托机关印章的准用权限。在法律明确规定受托方所应享有权利的情况下，委托机关应履行其相应的程序义务，即在合法文书上（包括过程性文书及结果性文书）加盖印章。

（四）行政委托违法的法律责任

行政委托中的责任问题具有特殊性，其一，行政委托牵涉行政委托方、受托方与行政相对人三方主体之间的权利义务关系；其二，行政委托方与受托方之间的法律关系是一种组织关系。目前，我国立法中对于行政委托法律责任规定较为笼统 ，这就给司法中，法院遇到行政委托违法情形时的裁判带来诸多不便。因此，应区分不同违法情形加以明确法律责任。

1.通过区分违法主体予以确定。具体来说，首先应肯定的是，行政委托违法时的第一责任承担人是行政委托机关，这在现行立法中已经予以了明确，也是我国行政委托的特质所在。其次，对于行政受托主体对行政违法状况具有重大过失或故意的情形，可类推适用行政机关与其公务人员之间的责任承担方案。即行政委托方在承担相应法律责任之后，根据行政受托方违法的主观状态，评判是否对行政受托方进行追偿。

2．通过区分行政委托的具体形式予以确定。实践中，存在多种行政委托形式，形式不同，责任认定与追究的方式也随之不同。如通过签订协议的方式作出行政委托，最终应以遵循协议约定确定责任承担方式。如果行政委托机关通过行政指令方式作出行政委托，则需要按照具体执法活动中的违法情形进行相应判断，或按照上述思路确定责任的最终承担主体和份额。

结语

无论从法律规定还是司法实践来看，行政委托都是我国当前行政机关在解决执法力量不足、专业性欠缺现状的一个重要的行政权力组织形式。因此，应加快在法律层面制定统一系统的行政委托制度，以防止行政委托的相关法律制度空转，行政委托职权运用游离法律和公民监管之外。从而损害行政机关的执法公信力。

(作者单位：泰州医药高新技术产业开发区人民法院)